Regeringsrätten
RÅ 1995 ref. 58
Målnummer:
4302-95
Avdelning:
1
Avgörandedatum:
1995-11-22
Rubrik:
Fråga om förvaltningsdomstols skyldighet att pröva mål om
jordbruksbidrag mot bakgrunden av artikel 6 § i
Europakonventionen.
Lagrum:
14 § lagen (1971:89) om allmänna förvaltningsdomstolar
8 §, 9 § förordningen (1989:896) om vissa bidrag till
jordbruksföretag
21 §, 22 § förordningen (1990:941) om inkomst-, omställningsoch anläggningsstöd till jordbrukare m.m.
Lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna (art. 6 i konventionen)
Rättsfall:
NJA 1994 s. 657
Europadomstolens avgöranden i följande fall. Deumeland mot
Västtyskland, dom 1986-05-29, Ser. A No 100
Feldbrugge mot Nederländerna, dom 1986-05-29, Ser. A No 99
Salesi mot Italien, dom 1993-02-26, Ser. A No 257-E
Schuler-Zgraggen mot Schweiz, dom 1993-06-24, Ser. A vol.
263
Procola mot Luxemburg, dom 1995-09-28, Ser. A vol. 326
REFERAT
B.S. yrkade hos Länsrätten i Jönköpings län att Statens jordbruksverk skulle
förpliktas att till henne utge 665 730 kr jämte ränta samt ersättning för
rättegångskostnader. Hon anförde bl.a. följande. Statens jordbruksverk (f.d.
jordbruksnämnden) hade beviljat brukaren av Alkvetterns Herrgård djurbidrag
enligt förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag och
inkomststöd enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och
anläggningsstöd till jordbrukare m.m. Hon var vid tiden för utbetalningen
(januari 1991) och sedan juni 1990 brukare av jordbruksföretaget. Bidragen
hade utbetalats till den f.d. brukarens konkursbo och inte, som rätteligen borde
ha skett, till henne. Hon hade därför en fordran på Jordbruksverket
motsvarande det felaktigt utbetalda bidraget. - Hon hade försökt få sin talan
prövad vid allmän domstol. Talan hade avvisats genom beslut som fastställts av
Högsta domstolen (beslut nr SÖ 265 i mål nr Ö 3329/93). Hon hade enligt
Högsta domstolens beslut rätt att få sin talan prövad vid domstol. Med
anledning av Högsta domstolens beslut, med hänvisning till
förvaltningsdomstol, ansökte hon nu vid förvaltningsdomstol för att få sin talan
prövad. Enligt 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skulle, om det i
lag eller annan författning föreskrevs att talan skulle väckas vid eller överklagas
till allmän förvaltningsdomstol, det göras vid länsrätt. Ett beslut skulle
överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet först prövats om inte
regeringen för ett visst mål föreskrev något annat. Hon menade därför att
länsrätten i Jönköpings län skulle pröva hennes talan. Låt vara att talan inte var
utformad som ett överklagande, men talan hade ändock anknytning till
Jordbruksverkets ursprungliga beslut om djurbidrag och inkomststöd.
Jordbruksverket har sitt säte i Jönköpings län.
Länsrätten i Jönköpings län (1995-04-28, ordförande Ivarsson) yttrade: Högsta
domstolen anförde - såvitt nu är av intresse - följande i det beslut som B.S. har
åberopat. Tvistefrågans art är sådan att starka sakliga skäl talar för att
prövningen snarare bör anförtros förvaltningsdomstol, låt vara att det med den
metod som används i gällande lag för att bestämma förvaltningsdomstols
behörighet kan uppstå svårigheter att finna en behörig förvaltningsdomstol. En länsrätt kan pröva mål endast om det är uttryckligen föreskrivet i någon
författning att en länsrätt har sådan behörighet. Detta framgår tydligast av den
lydelse som 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar hade fram till den 1
oktober 1994. Före detta datum angavs att länsrätt prövar mål enligt
skatteförfattningarna, uppbördsförfattningarna osv. samt, avslutningsvis, mål
som enligt bestämmelse i annan lag skall prövas av länsrätt. Lagrummets
nuvarande utformning, vilken har återgivits av B.S., har inte inneburit någon
ändring av länsrätternas kompetens. B.S:s talan grundar sig inte på någon
författning som länsrätten har att tillämpa. Den kan därför inte tas upp till
prövning. - Länsrätten avvisar B.S:s talan.
B.S. överklagade och yrkade att kammarrätten skulle undanröja länsrättens
avvisningsbeslut. B.S. hävdade att länsrätten inte var förhindrad att pröva
hennes talan.
Kammarrätten i Jönköping (1995-06-30, Alkman, Hallström, Erntoft, referent)
yttrade: Kammarrätten, som konstaterar att erforderligt författningsstöd för
länsrättens behörighet att pröva B.S:s talan saknas, fastställer det överklagade
avvisningsbeslutet.
B.S. fullföljde sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1995-11-22, Wahlgren, Björne, Tottie) yttrade: Skälen för
Regeringsrättens avgörande. B.S. försökte att hos Länsrätten i Jönköpings län
anhängiggöra en talan mot Statens jordbruksverk med yrkande om förpliktande
för Jordbruksverket att till henne utge 665 730 kr jämte ränta och ersättning
för rättegångskostnader. Som grund för sin talan åberopade hon att bidrag
enligt förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag och
inkomststöd enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och
anläggningsstöd till jordbrukare m.m. felaktigt utbetalats till en tidigare
brukares konkursbo i stället för till henne.
B.S. hade tidigare hos allmän domstol väckt talan med samma yrkande och på
samma grund, men Högsta domstolen avvisade hennes talan (Högsta
domstolens mål nr Ö 3329/93). Som motivering i denna del angav Högsta
domstolen bl.a. att tvistefrågans art är sådan att starka skäl talar för att
prövningen snarare bör anförtros förvaltningsdomstol.
Av 8 § jämförd med 9 § förordningen (1989:896) och 21 § jämförd med 22 §
förordningen (1990:941) framgår att Jordbruksverkets beslut inte kan
överklagas såvitt är av intresse för ifrågavarande mål.
Den grund för domstolsprövning av B.S:s rättsanspråk som kan komma i fråga
är de numera som svensk lag gällande reglerna i artikel 6 i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna, den s.k. Europakonventionen (se SFS 1994:1219 och
1995:462). Högsta domstolen har i sitt ovan omnämnda avgörande gjort vissa
uttalanden i denna fråga. Sammanfattningsvis innebär dessa uttalanden att den
europeiska rättspraxis som utvecklats starkt talar för att även rätten till
ekonomiska bidrag enligt de i målet aktuella svenska förordningarna bör anses
röra civila rättigheter i konventionens mening och att B.S. därför, under
förutsättning att den uppkomna tvisten med Jordbruksverket kan anses vara
"reell" och "seriös", bör kunna på artikel 6 i konventionen grunda en rätt att få
tvisten prövad av domstol.
Från Europadomstolen föreligger inget klart avgörande som kan föranleda
slutsatsen att rätten till den typ av ekonomiska bidrag varom fråga är i målet är
att hänföra till det slag av civila rättigheter som omfattas av konventionstexten.
Om man bortser från det nyss redovisade uttalandet i Högsta domstolens
avgörande torde den svenska inställningen beträffande konventionens
tillämpning på bidrag av här aktuell typ framgå av betänkandet SOU 1994:117
Domstolsprövning av förvaltningsärenden. I betänkandet redogörs för några av
de rättsfall som Högsta domstolen anför till stöd för att konventionen kan vara
tillämplig, nämligen fallet Deumeland mot Västtyskland, dom 1986-05-29, Ser.
A No 100, som rörde frågan om rätten till tilläggspension på grund av en
obligatorisk försäkring för arbetstagare till skydd mot arbetsskador, fallet
Feldbrugge mot Nederländerna, dom 1986-05-29, Ser. A No 99, som rörde
rätten till sjukpenning, och fallet Salesi mot Italien, dom 1993-02-26, Ser. A No
257-E, som rörde sociala förmåner utan egentliga privaträttsliga moment. I
samtliga här omnämnda fall har det handlat om sociala förmåner. Vidare tas i
betänkandet upp andra typer av förmåner, såsom statsbidrag, statliga lån eller
annat statligt stöd. Om dessa typer av förmåner sägs i betänkandet (s. 171) att
rätt till stöd och bidrag vilka utgår som en ensidig prestation från det allmänna
inte omfattas av begreppet den enskildes civila rättigheter och skyldigheter.
I Högsta domstolens avgörande anförs till stöd för domstolens uttalanden
ytterligare ett fall, som inte finns behandlat i betänkandet, nämligen fallet
Schuler-Zgraggen mot Schweiz, dom 1993-06-24, Ser. A vol. 263. Det rörde
sig här om en invalidpension enligt det schweiziska systemet för social
trygghet, alltså ytterligare ett fall av sociala förmåner.
Utöver vad här nämnts i fråga om rättsfall från Europadomstolen av intresse i
förevarande mål kan nämnas fallet Procola mot Luxemburg, dom 1995-09-28,
Ser. A vol. 326. Detta fall rörde ett mjölkkvotssystem infört i EU-medlemsstater
till följd av EEC-regler och som bl.a. innebar att Procola, som var ett mejeri i
Luxemburg, drabbades av särskilda avgifter på inköpta mjölkkvantiteter i den
mån dessa översteg fastställda kvoter. Sedan de i Luxemburg fastställda
kvoterna hade ändrats, väckte Procola talan om en rättslig prövning av
bestämmelserna hos Conseil d'Etat i Luxemburg med anförande bl.a. av att
ändringarna oriktigt hade givits retroaktiv verkan och att de för Procola
bestämda kvoterna hade satts för lågt. Europadomstolen anför i sin dom (§ 38)
att artikel 6 (i konventionen) är tillämplig när en talan är "pecuniary" till sin
natur och grundad på ett påstått inkräktande på rättigheter vilka likaledes är
"pecuniary" rättigheter, oavsett tvistens ursprung och det förhållande att
administrativa domstolar är kompetenta.
Av det anförda framgår att - även om det finns omständigheter som i viss mån
kan anses tala för att rätten till ekonomiska bidrag av det slag varom i målet är
fråga faller inom tillämpningsområdet för Europakonventionens artikel 6 - några
säkra uttalanden om att så är fallet för närvarande inte låter sig göra.
Grund för en slutsats att Europakonventionens artikel 6 skulle göra en
domstolsprövning av B.S:s rättsanspråk nödvändig föreligger således enligt
Regeringsrättens mening inte.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut
kammarrättens beslut innehåller.
Regeringsråden Sjöberg och Holstad var av skiljaktig mening
beräffande åttonde och nionde stycket under Skälen för Regeringsrättens
avgörande och anförde: Av det anförda framgår att det finns omständigheter
som i viss mån kan anses tala för att rätten till ekonomiska bidrag av det slag
varom i målet är fråga faller inom tillämpningsområdet för artikel 6 i
Europakonventionen. Sammantaget finns dock inte underlag för att göra några
säkra uttalanden angående den frågan. Den osäkerhet som sålunda kan anses
råda om artikelns räckvidd är emellertid inte avgörande för frågan om B.S:s
talan kan prövas av förvaltningsdomstol. Oavsett om anspråket faller inom
artikelns tillämpningsområde eller ej är nämligen innebörden av regleringen i
lagen om allmänna förvaltningsdomstolar att en förvaltningsdomstols
kompetens i varje särskilt fall måste framgå av författning. Någon författning
som anvisar en kompetent förvaltningsdomstol för B.S:s talan i förevarande
mål finns inte. Slutsatsen är att underinstansernas avvisningsbeslut är lagligen
grundade.
Föredraget 1995-09-19, föredragande Håkansson, målnummer 4302-1995
Sökord:
Besvärsordning; Förvaltningsprocess; Överklagbarhet; EU-mål
Litteratur:
SOU 1994:117 s. 171; Rune Lavin, Juridisk Tidskrift 1994-95, Nr 4 s. 731737; Hans Danelius, Svensk Juristtidning 1991 s. 286-287, 1994 s. 346348, 1995 s. 63-66.
