PR_INI

EUROPAPARLAMENTET
1999
 






 
2004
Plenarhandling
SLUTLIG VERSION
A5-0362/2003
23 oktober 2003
BETÄNKANDE
om antagande av åtgärder för hemtransport av kvarlevor av avlidna personer
(2003/2032(INI))
Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
Föredragande: Michael Cashman
RR\511141SV.doc
SV
PE 329.921
SV
PR_INI
PE 329.921
SV
2/10
RR\511141SV.doc
INNEHÅLL
Sida
PROTOKOLLSIDA ................................................................................................................... 4
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION ............................................. 5
MOTIVERING........................................................................................................................... 7
RR\511141SV.doc
3/10
PE 329.921
SV
PROTOKOLLSIDA
Vid plenarsammanträdet den 10 april 2003 tillkännagav talmannen att utskottet för
medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor i enlighet med artikel 163 i
arbetsordningen hade beviljats tillstånd att utarbeta ett initiativbetänkande om antagande av
åtgärder för hemtransport av kvarlevor av avlidna personer.
Vid utskottssammanträdet den 10 december 2002 hade utskottet utsett Michael Cashman till
föredragande.
Vid utskottssammanträdena den 9 juli, 7 och 21 oktober 2003 behandlade utskottet förslaget
till betänkande.
Vid det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet enhälligt förslaget till resolution.
Följande ledamöter var närvarande vid omröstningen: Jorge Salvador Hernández Mollar
(ordförande), Johanna L.A. Boogerd-Quaak och Giacomo Santini (vice ordförande), Michael
Cashman (föredragande), Mary Elizabeth Banotti, Giuseppe Brienza, Kathalijne Maria
Buitenweg (suppleant för Alima Boumediene-Thiery), Carmen Cerdeira Morterero, Carlos
Coelho, Thierry Cornillet, Gérard M.J. Deprez, Giuseppe Di Lello Finuoli, Adeline Hazan,
Margot Keßler, Timothy Kirkhope, Eva Klamt, Alain Krivine (suppleant för Fodé Sylla), Jean
Lambert (suppleant för Pierre Jonckheer), Baroness Ludford, Marjo Matikainen-Kallström
(suppleant för Charlotte Cederschiöld), Claude Moraes (suppleant för Sérgio Sousa Pinto),
Bill Newton Dunn, Arie M. Oostlander (suppleant för Hartmut Nassauer), Marcelino Oreja
Arburúa, Elena Ornella Paciotti, Paolo Pastorelli (suppleant för Marcello Dell'Utri), Hubert
Pirker, Bernd Posselt, Heide Rühle, Ole Sørensen (suppleant för Francesco Rutelli), Patsy
Sörensen, Joke Swiebel, Anna Terrón i Cusí och Christian Ulrik von Boetticher.
Betänkandet ingavs den 23 oktober 2003.
PE 329.921
SV
4/10
RR\511141SV.doc
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION
om antagande av åtgärder för hemtransport av kvarlevor av avlidna personer
(2003/2032(INI))
Europaparlamentet utfärdar denna resolution
– med beaktande av artikel 163 i arbetsordningen,
– med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt
rättsliga och inrikes frågor (A5-0362/2003), och av följande skäl:
A. För närvarande finns det inga enhetliga bestämmelser för hela EU om transport av avlidna
personers kvarlevor från en medlemsstat till en annan.
B. Eftersom det inte finns några sådana bestämmelser omfattas gränsöverskridande transport
av avlidna av två internationella rättsliga instrument – överenskommelsen i Berlin (1937)
och överenskommelsen i Strasbourg (1973) inom ramen för Europarådet – som enbart
några medlemsstater tillträtt och som i många avseenden är föråldrade.
C. Dessa överenskommelser får som konsekvens att om en EU-medborgare avlider i en
annan medlemsstat än sitt hemland blir det administrativa arbetet mer komplicerat, det tar
längre tid innan den avlidne kan begravas eller kremeras och kostnaderna blir högre än om
personen i fråga hade avlidit i sitt hemland.
D. Man kan konstatera en ökning av turismen inom Europeiska unionen, av det antal
pensionärer som väljer att bosätta sig i ett annat land än hemlandet och, rent generellt, av
rörligheten inom EU, som också främjas. Detta leder i sin tur till att antalet
EU-medborgare som avlider i ett annat land än sitt hemland ökar.
E. Kommissionen har nyligen bekräftat att ”unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt
mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när medlemsstaters medborgare
flyttar och byter bostad […] inom det egna landet”, och att utövandet av rätten att fritt röra
sig och uppehålla sig bör underlättas maximalt ”genom att minska formaliteterna till ett
absolut minimum”1.
F. Vid ett dödsfall i dag är emellertid verkligheten mycket långt ifrån denna lika behandling
mellan EU-medborgare som avlider utomlands och medborgare som avlider i sitt
hemland. Detta har också påpekats av olika ledamöter av Europaparlamentet som i frågor
till kommissionen och rådet har påpekat att det till exempel krävs en zinkkista om en
avliden skall transporteras mellan Salzburg och Freilassing (10 km), men inte om
kvarlevorna skall transporteras mellan Ivalo och Helsingfors (1 120 km)2.
1. Europaparlamentet påminner om att den fria rörligheten och rätten att uppehålla sig är
grundläggande rättigheter i Europeiska unionen och att denna rätt ingår i ett större
1
Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras
familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2003) 199).
2
Se särskilt de skriftliga frågorna E-0935/02 och E-0210/02.
RR\511141SV.doc
5/10
PE 329.921
SV
sammanhang, den inre marknaden, där det inte får finnas några gränser eller hinder för
denna frihet. Denna rätt befästs dessutom i stadgan om de grundläggande rättigheterna
som konventet vill införliva med den nya konstitutionen.
2. Europaparlamentet anser att transport av avlidna utan överdrivna kostnader och
formaliteter när en EU-medborgare avlider i ett annat land än där han eller hon skall
begravas eller kremeras, kan betraktas som en naturlig konsekvens av varje
EU-medborgares rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas
territorium.
3. Europaparlamentet anser att bestämmelserna i Strasbourgöverenskommelsen, som
föreskriver strikta regler för gränsöverskridande transport av avlidna personers kvarlevor,
innebär indirekt diskriminering, eftersom de huvudsakligen gäller andra personer än
medborgarna i det aktuella landet och att de därmed strider mot gemenskapstanken.
4. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att i sin egenskap av fördragens väktare
kontrollera om detta instrument inom den internationella rätten är förenligt med
gemenskapsrätten och att vid behov vidta nödvändiga åtgärder för att se till att
gemenskapsrätten efterlevs.
5. Europaparlamentet ber dessutom kommissionen att se till att förfarandena och reglerna för
gränsöverskridande transporter av avlidna harmoniseras inom hela EU och att i samband
med detta i möjligaste mån försöka se till att EU-medborgare behandlas på samma sätt
som medborgare i det aktuella landet.
6. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet,
kommissionen och den europeiska sammanslutningen av begravningsentreprenörer.
PE 329.921
SV
6/10
RR\511141SV.doc
MOTIVERING
1. Inledning
Den brittiske medborgaren X, som är på semester i Grekland tillsammans med sin fru,
drunknar tragiskt under en simtur i havet. Utan att rådfråga familjen låter de grekiska
myndigheterna genomföra en obduktion av den avlidnes kropp som visar att en hjärtattack var
orsaken till olyckan. När kroppen förts hem till Storbritannien reagerar den avlidnes familj
inför de grekiska myndigheternas slutsatser och begär att en ny obduktion skall genomföras.
Det visar sig då att den avlidnes organ har avlägsnats och, framkommer det snart, har förstörts
omedelbart efter obduktionen. Även om detta förfarande skett i enlighet med grekisk
lagstiftning väcker det starka känslor hos den avlidnes anhöriga som ställs inför ett fullbordat
faktum som gör att deras sorg blandas med skräck1.
Detta utgör ett ovanligt tragiskt fall. Vanligtvis är förfarandena när en EU-medborgare avlider
i ett annat land än sitt hemland mer komplicerade, tidsåtgången för begravning eller
kremering mycket längre och kostnaderna betydligt högre.
Med tanke på den ökade och främjade rörligheten mellan EU-länderna finns det alltså
anledning att fråga sig om de bestämmelser som gäller i EU:s medlemsstater vid utländska
medborgares dödsfall är förenliga med gemenskapens lagstiftning – eller åtminstone i
överensstämmelse med andan i denna lagstiftning – och om det inte vore lämpligt att
harmonisera reglerna på detta område.
2. Situationen i dag
Gränsöverskridande transport av avlidna personer omfattas för närvarande av
två internationella rättsliga instrument, Berlinöverenskommelsen från 1937 och den
uppdaterade Strasbourgöverenskommelsen om transport av lik som träffades inom ramen för
Europarådet den 26 oktober 1973, dvs. vid en tidpunkt långt före genomförandet av den inre
marknaden. Dessa instrument har inte ratificerats av alla medlemsstater i Europeiska
unionen2, vilket innebär att de åtgärder som tillämpas skiljer sig åt i vissa avseenden.
I Strasbourgöverenskommelsen föreskrivs bland annat att när en avliden persons kvarlevor
transporteras från ett land till ett annat skall en särskild handling kallad ”passersedel för
liktransport” (”laissez-passer mortuaire”) som utfärdats av utreselandet uppvisas3. Innan
denna passersedel utfärdas skall den behöriga myndigheten försäkra sig om att de medicinska,
sanitära, administrativa och rättsliga formaliteter som krävs för transport av avlidna och i
förekommande fall de befintliga bestämmelserna om begravning och uppgrävning ur graven4 i
1
Detta händelseförlopp har beskrivits för Cashman.
Följande länder har inte anslutit sig till Strasbourgöverenskommelsen: Tyskland, Danmark, Irland, Italien och
Förenade kungariket. Avtalet trädde däremot i kraft i Österrike den 11 augusti 1978, Belgien den
26 oktober 1981, Spanien den 19 april 1992, Finland den 15 mars 1989, Frankrike den 10 juni 2000, Grekland
den 8 maj 1983, Luxemburg den 22 november 1983, Nederländerna den 25 december 1975, Portugal den
8 augusti 1980 och Sverige den 5 november 1982.
3
Artikel 3 i Strasbourgöverenskommelsen av den 26 oktober 1973 om transport av lik.
4
Artikel 5 i Strasbourgöverenskommelsen.
2
RR\511141SV.doc
7/10
PE 329.921
SV
utreselandet uppfyllts. Det är alltså de nationella bestämmelserna som gäller vid utfärdandet
av passersedeln och inte de enhetliga bestämmelserna i avtalet. De praktiska reglerna för
utformningen av kistan är fastställda i artikel 6 i Strasbourgöverenskommelsen, där det bland
annat anges att om de behöriga myndigheterna i utreselandet anser det vara nödvändigt skall
kistan vara försedd med en reningsanordning för att utjämna det inre och yttre trycket.
Tillämpningen på Europeiska unionens territorium av detta internationella rättsinstrument
reser flera frågetecken om bland annat principerna om proportionalitet och ömsesidigt
erkännande. Dessa frågetecken leder till slutsatsen att bestämmelsernas förenlighet med
gemenskapsrätten förefaller tveksam.
Kommissionen lade därför nyligen fram ett förslag till direktiv om unionsmedborgares och
deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas
territorier, där man förordar att gemenskapsmedborgarna i så stor utsträckning som möjligt
skall behandlas på samma sätt som det egna landets befolkning.
När det gäller dödsfall i utlandet visar den aktuella situationen att man är mycket långt från
denna lika behandling av EU-medborgare och inhemska medborgare som avlidit i sitt
hemland. Som flera ledamöter i Europaparlamentet påpekat i frågor till kommissionen och
rådet krävs det till exempel en kista av zink när en avliden skall transporteras mellan Salzburg
och Freilassing (10 km) men inte om kvarlevorna skall fraktas mellan Ivalo och Helsingfors
(1 120 km)1. I detta fall kan varken hygieniska aspekter eller säkerhetsaspekter motivera
bristen på logik. Det föreligger alltså verkligen hinder för personers fria rörlighet i flera
hänseenden.
I sitt beslut i mål Cowan deklarerade domstolen att ”när gemenskapsrätten garanterar fysiska
personer friheten att bege sig till en annan medlemsstat skall dessa personers integritet
skyddas i ifrågavarande medlemsstat, på samma sätt som när det gäller landets egna
medborgare och personer som är bosatta där, vilket är en naturlig följd av rätten till fri
rörlighet”2. Uttrycket ”på samma sätt som” kan med fördel åberopas i detta sammanhang i den
meningen att alla unionsmedborgare bör kunna vara försäkrade om att om de avlider i
en annan medlemsstat skall de behandlas på samma sätt som landets egna medborgare. Man
kan i detta sammanhang anse att de administrativa och materiella kostnaderna
(specialutformad kista) i samband med ett dödsfall i ett annat EU-land än hemlandet skulle
kunna ha en avskräckande effekt, framför allt för äldre och/eller sjuka personer. Enligt fast
rättspraxis utgör emellertid allt som hindrar den fria rörligheten ett brott mot fördraget.
Det faktum att inte alla medlemsstater tillämpar samma regler för gränsöverskridande
transporter av avlidna (bara några medlemsstater har anslutit sig till
Strasbourgöverenskommelsen om transport av lik - se ovan) utgör emellertid ett problem som
hänger samman med frågan om huruvida kriterierna i detta avtal är förenliga med
gemenskapsrätten. Efter det berömda Cassis de Dijon-målet3 är det nämligen allmänt
accepterat att principen om ömsesidigt erkännande – som innebär att varje medlemsstat är
1
Se bland annat de skriftliga frågorna E-0935 och E-0210/02.
Dom av den 2 februari 1989 i mål 186/87, Ian William Cowan mot Trésor public, Rec.1989, s. 195.
3
Dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein,
Rec. 1979, s. 649.
2
PE 329.921
SV
8/10
RR\511141SV.doc
skyldig att tillåta fri rörlighet för alla varor som regelbundet framställs i en annan medlemsstat
– skall tillämpas inte bara för varor utan också för tjänster och personer. I enlighet med denna
princip, som underbygger EU:s grundläggande idé, finns det alltså anledning att ifrågasätta
om Strasbourgöverenskommelsen, som innebär att signatärstaterna skall följa strikta regler för
transporter av avlidna, är förenlig med gemenskapsrätten.
Om särskilda omständigheter i samband med ett dödsfall motiverar vissa ytterligare
skyldigheter av administrativ natur skall dessa, vilket kommissionen påpekar i sitt förslag till
direktiv, ”begränsas till vad som är absolut nödvändigt på grund av att personen i fråga inte är
medborgare”. Man kan alltså fråga sig om den specialutformade kista som föreskrivs för
liktransporten svarar mot proportionalitetsprincipen och om detta krav kan motiveras med
hänvisning till allmän ordning eller allmänhetens hälsa – de enda undantag som domstolen
tillåter, om än med stor reservation.
3. Kommissionens ståndpunkt
Kommissionen har vid upprepade tillfällen i parlamentsledamöternas frågor uppmanats att
vidta åtgärder för att förenkla och harmonisera förfarandet för hemtransport av avlidna men
trots detta konsekvent vägrat gå vidare med denna fråga. De argument som framförs för att
motivera denna passivitet kan ifrågasättas.
I ett svar till Mary Banotti av den 11 oktober 2000 förklarar Byrne således att kommissionen
efter omfattande samråd med alla berörda parter1 dragit slutsatsen att ”en tillnärmning av
nationella regler på detta område utöver vad som redan finns varken är önskvärd eller
nödvändig”2. Om så verkligen är fallet kan man fråga sig varför den europeiska
sammanslutningen av begravningsentreprenörer – som mer än andra berörs av denna fråga –
sedan flera år arbetar för att förenkla hemtransporterna av avlidna. Den 21 november 2001
kunde man till exempel läsa i ”European Report” att vice ordföranden för denna
sammanslutning, Jean Neveu, inom kort tänkte överlämna ett förslag till kommissionen om
förenklade förfaranden för att undvika extra kostnader för familjerna. Det vore lämpligt om
kommissionen informerade om vad man gjort av detta förslag.
I samma svar hävdar kommissionen att ”en tillnärmning av nationella regler [...] inte är
försvarbar med tanke på subsidiaritet och proportionalitet”. Frågan i detta sammanhang är av
vilken anledning kommissionen kan tillåta sig att vara så kategorisk och framför allt hur
kommissionen föreställer sig att man på annat sätt än genom en insats på gemenskapsnivå
skulle kunna se till att regler som är enhetliga och förenliga med gemenskapslagstiftningen för
gränsöverskridande transporter av avlidna skulle kunna tillämpas i alla medlemsstater. I sitt
svar hänvisar kommissionen också till Europarådets överenskommelse om transport av
avlidna och låter på så sätt förstå att det inte finns någon anledning att lagstifta om en fråga
som redan är avgjord genom en internationell överenskommelse. Denna överenskommelse har
för övrigt, vilket redan påpekats, inte ratificerats av alla medlemsstater och dess förenlighet
med gemenskapsrätten förefaller dessutom tvivelaktig.
1
Det förefaller som om dessa samråd ägde rum 1995 och därefter inte heller återupptogs efter det att
Amsterdamfördraget trätt i kraft.
2
Svar på den skriftliga frågan E-2465 av Mary Banotti, EGT C 136 E, 8.5.2001, s. 40.
RR\511141SV.doc
9/10
PE 329.921
SV
I ett gemensamt svar till flera skriftliga frågor i samma ämne, dvs. avlidnas hemtransporter
inom EU1, sammanfattar kommissionen summariskt sin uppfattning på följande sätt: ”Under
alla omständigheter bör man dock framhålla att medlemsstaterna som lagstiftar om transport
av avlidna, i enlighet med domstolens rättspraxis, måste tillämpa alla krav på
icke-diskriminerande basis”. Här glömmer man att enligt samma rättspraxis utgör
bestämmelser som, även om de är tillämpliga utan åtskillnad, hindrar eller avskräcker en
medborgare i en medlemsstat från att lämna sitt hemland för att utöva sin rätt till fri rörlighet
hinder för denna frihet2. Det räcker alltså inte med att lagstiftningen om gränsöverskridande
transporter av avlidna tillämpas utan åtskillnad för att de skall anses vara förenliga med
gemenskapsrätten.
Det förhåller sig tvärtom så, vilket domstolen nyligen principiellt fastställt, att ”en
bestämmelse i nationell rätt skall anses som indirekt diskriminerande när den, för det första, i
sig är av sådan art att den innebär en risk för att migrerande arbetstagare drabbas i högre grad
än arbetstagare som är medborgare i landet och följaktligen utgör en fara för att nackdelar
skall uppkomma för de förra och, för det andra, när den inte grundas på sakliga skäl som
saknar samband med de berörda arbetstagarnas nationalitet och står i proportion till det
eftersträvade syftet”3. I det fall som avses här är det – även om det i egentlig mening inte
handlar om arbetstagare – svårt att se vad som hindrar en tillämpning av samma princip. Det
är också självklart att de nationella bestämmelser som reglerar den gränsöverskridande
transporten av avlidna i första hand tillämpas på personer av annan nationalitet än det egna
landets invånare. Det handlar alltså verkligen om en form av indirekt diskriminering.
4. Slutsatser
Rätten till fri rörlighet och fritt uppehåll är grundläggande i Europeiska unionen. Denna
rättighet ingår i ett vidare sammanhang, den inre marknaden, där det inte får finnas några
gränser eller hinder för denna frihet.
Enligt föredragandens uppfattning utgör bestämmelserna om hur avlidna skall transporteras
från en medlemsstat till en annan ett hinder för den fria rörligheten – ett hinder som
kommissionen uppmanas att avskaffa.
I dag är alla ansträngningar i EU inriktade på att skapa ett europeiskt medvetande, främja
känslan av att tillhöra en gemenskap, stärka begreppet medborgarskap och ge det en konkret
innebörd. Det är därför beklagligt att EU-medborgare, vilket nyligen skett, tvingas vända sig
till en yttre rättsinstans, i detta fall Europadomstolen, för att få bekräftat att det faktum att de
fått vänta sex månader på hemtransport av kvarlevorna av sin dotter som avlidit i en annan
medlemsstat utgör ett brott mot deras grundläggande rättigheter4.
1
EGT C 309 E, 12.12.2002, s. 61.
Dom av den 27 januari 2000 i mål C 190/98, Volker Graf mot Filzmoser Maschinenbau GmbH, REG 2000,
s. I-493, punkt 23.
3
Dom av den 30 november 2000 i mål C-195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft
öffentlicher Dienst mot Republik Österreich, REG 2000, s. I-10497, punkt 40.
4
Europadomstolens dom av den 30 oktober 2002 i mål Pannullo och Forte mot Frankrike.
2
PE 329.921
SV
10/10
RR\511141SV.doc