EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 12.9.2013
COM(2013) 625 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH
EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN
2012 års rapport om ekonomiskt stöd till utvidgningen (föranslutningsinstrumentet,
Phare, Cards, instrumentet för stöd inför anslutningen till Turkiet och
övergångsmekanismen)
{SWD(2013) 326 final}
SV
SV
Inledning
Denna rapport omfattar den viktigaste utvecklingen när det gäller genomförandet av
föranslutningsstödet under 20121, inklusive överväganden inför framtiden.
Uppgifter om specifika insatser som gjorts under rapporteringsperioden återfinns i det
tekniska arbetsdokument som kompletterar denna rapport2, vilket omfattar både stöd inom
ramen för föranslutningsinstrumentet3 och tidigare föranslutningsinstrument och för västra
Balkan (dvs. Phare, Cards4, instrumentet för stöd inför anslutningen till Turkiet och
övergångsmekanismen).
Årsrapporten för 2012 utgör ett tillfälle att bedöma framgångar och lärdomar vid en tidpunkt
då den institutionella miljön för det nya föranslutningsinstrumentet i nästa fleråriga budgetram
slutligt håller på att fastställas. Rapporten presenterar i korthet det politiska och ekonomiska
sammanhang i vilket den EU-finansierade verksamheten har ägt rum. I rapporten framhålls de
framsteg som gjorts för att förbättra dokumenten för strategisk planering och
programplanering, och det ges sammanfattande rapporter om genomförandet av projekt, deras
resultat och den pågående förbättringen av samordning mellan givarna. En analys av tidigare
Specifika förvaltningsrapporteringsaspekter som rör dessa program och utgifter – till exempel styrning och
ansvarsskyldighet, risker och kontroller, laglighet och korrekthet, felprocent och vad detta eventuellt innebär för
rimlig säkerhet – finns i 2012 års verksamhetsrapport från GD Utvidgning. Kommissionen är skyldig att lämna
detaljerad information till rådet och Europaparlamentet och offentliggör årligen en rapport om
föranslutningsstöd. Den förra rapporten som offentliggjordes 2012 för budgetåret 2011 finns på följande
webbplats: http://ec.europa.eu/enlargement/instruments/how-does-it-work/index_en.htm.
1
2
Kommissionens arbetsdokument som åtföljer dokumentet Rapport från kommissionen till Europaparlamentet,
rådet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén – 2012 års rapport om ekonomiskt stöd till
utvidgningen (föranslutningsinstrumentet, Phare, Cards, instrumentet för stöd inför anslutningen till Turkiet och
övergångsmekanismen).
3
Föranslutningsinstrumentet har en samlad budget på 11,5 miljarder euro för perioden 2007–2013. Mottagare av
stöd är Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Montenegro,
Serbien, Turkiet, Island (från och med 2011) samt Kosovo*. Föranslutningsinstrumentet stöder reformer i
mottagarländerna och deras gradvisa anpassning till normer och politik i Europeiska unionen och dess regelverk,
i syfte att förbereda dem för ett kommande medlemskap.
4
Phare skapades ursprungligen 1989 för att hjälpa Polen och Ungern att omstrukturera sina ekonomier, men har
därefter utvidgats till att omfatta tio länder. Programmet har hjälpt åtta av de tio länder som anslöt sig 2004
(Tjeckien, Estland, Ungern, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien och Slovenien), samt de länder som anslöt sig
2007 (Bulgarien och Rumänien). Det skedde under en period som präglades av omfattande ekonomisk
omstrukturering och stora politiska förändringar. Fram till 2000 omfattades även länderna på västra Balkan
(Albanien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien samt Bosnien och Hercegovina) av Phare. Sedan 2001 har
dessa länder fått bistånd genom Cards-programmet. Cards-förordningen upphävde Obnova-förordningen och
ändrade Phare-förordningen, och Cards (Community assistance for reconstruction, development and stabilisation
– gemenskapens biståndsprogram för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering) skapades som en enda ram
för bistånd till länderna i sydöstra Europa. Sedan 2007 har programmet ersatts av Instrumentet för stöd inför
anslutningen.
*
(Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med
FN:s säkerhetsråds resolution 1244/1999 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos
självständighetsförklaring.)
2
erfarenheter, som även ges genom utvärderingar och slutsatser från konferensen 2012,
används för att utarbeta rekommendationer för att ytterligare förbättra effekterna av
föranslutningsinstrumentet fram till och även efter 2013.
1.
EN ÖVERBLICK ÖVER ÅRET: DEN POLITISKA OCH EKONOMISKA
KONTEXTEN
Under 2012 fortsatte utvidgningsländerna att göra framsteg mot en anslutning till
Europeiska unionen. En positiv utveckling kunde noteras i flera kandidatländer5 och
potentiella kandidatländer6, bl.a. framsteg i genomförandet av EU-relaterade reformer.
Processen med att ratificera anslutningsfördraget med Kroatien fortsatte, vilket innebar att
Kroatien kunde ansluta sig till unionen den 1 juli 2013. Anslutningsförhandlingarna med
Montenegro inleddes i juni, och förhandlingarna med Island fortsatte. Förbindelserna med
Turkiet fick en skjuts framåt genom en positiv agenda som kommissionen sjösatte i maj 2012.
I mars samma år beviljade Europeiska rådet Serbien status som kandidatland. Kommissionen
slog fast att ett stabiliserings- och associeringsavtal kan ingås mellan EU och Kosovo.
Framsteg nåddes inom ramen för dialogen mellan Belgrad och Pristina. En anslutningsdialog
på hög nivå med f.d. jugoslaviska republiken Makedonien ledde till att myndigheterna
förstärkte inriktningen på reformer. Tack vare dialogen mellan regeringen och oppositionen i
Albanien kunde det politiska dödläget i stort sett brytas. En anslutningsdialog på hög nivå
inleddes med Bosnien och Hercegovina för att hjälpa landet att uppfylla kraven för en
anslutning till EU, vilket resulterade i en färdplan för EU-integration.
I de flesta länder handlar de största utmaningarna fortfarande om mänskliga rättigheter, god
samhällsstyrning, rättssäkerhet – inbegripet bekämpning av korruption och organiserad
brottslighet – och administrativ kapacitet. Det var i många fall nödvändigt att ta ett ökat
ansvar för reformer och uppbåda den politiska vilja som krävs för att gå framåt. En annan
viktig utmaning är stärkandet av yttrandefriheten och mediernas oberoende.
Anslutningsprocessen påverkades tidvis negativt av bilaterala frågor.
Bilden var blandad när det gäller den socioekonomiska utvecklingen i utvidgningsländerna. I
Turkiet och Island fortsatte återhämtningen under 2012. Efter en viss återhämtning
försvagades konjunkturen återigen i de flesta länderna på västra Balkan på grund av den
negativa ekonomiska utvecklingen i EU. De sociala villkoren försämrades väsentligt.
Arbetslöshet och fattigdom fortsatte att stiga, samtidigt som sanering av de offentliga
finanserna och arbetsmarknadsreformer kvarstod som de mest akuta ekonomiska
prioriteringarna. Behovet av att säkerställa god samhällsstyrning, rättssäkerhet och
administrativ kapacitet är fortfarande en stor politisk utmaning och har en negativ inverkan på
företagsklimatet.
5
Kroatien, Island, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Montenegro, Serbien och Turkiet.
6
Albanien, Bosnien och Hercegovina samt Kosovo.
3
2.
MOT ETT MER EFFEKTIVT OCH ÄNDAMÅLSENLIGT TILLHANDAHÅLLANDE AV STÖD
Ett nytt föranslutningsinstrument för perioden 2014–2020
Efter ett omfattande samråd med berörda parter och en förhandsbedömning av det framtida
instrumentet för föranslutningsstöd (IPA II), som i hög grad påverkade utformningen av detta
instrument, antog kommissionen den 7 december 2011 ett förslag till en förordning. Förslaget
antogs som en del av ett paket med instrument för yttre åtgärder. Kommissionens förslag
försöker stärka föranslutningsstödets koppling till utvidgningens politiska prioriteringar och
övergå till ett sektorsvist tillvägagångssätt.
Under 2012 var förslaget till förordningen om IPA II föremål för diskussioner och
förhandlingar i parlamentet och rådet, vilka inte hade avslutats vid upprättandet av denna
rapport.
Kommissionen började samtidigt utarbeta särskilda tillämpningsregler för IPA II och
strategiska planeringsdokument för att färdigställa ramen för programplanering och stöd från
detta instrument. En undersökning inleddes om det sektorsvisa tillvägagångssättet, och
särskilda arbetsgrupper tillsattes för att behandla olika frågor rörande tillämpningen av det
nya instrumentet.
Det sektorsbaserade tillvägagångssättet
Under hela 2012 fortsatte kommissionen att gradvis införa det sektorsvisa tillvägagångssättet i
programplaneringen för IPA II för perioden 2014–2020.
En gradvis övergång till ett sektorsvist tillvägagångssätt beslutades som en följd av
konferensen om föranslutningsinstrumentet i oktober 2009 i syfte att uppnå bättre resultat,
effekter och mervärde av stödet. Dessa principer har blivit grundläggande för alla nya
instrument för yttre åtgärder för perioden 2014–2020.
Övergången till ett sektorsvist tillvägagångssätt är särskilt relevant vid en tidpunkt då
medlemsstaternas och de internationella finansiella institutionernas budgetrestriktioner kräver
att föranslutningsstödet blir ännu effektivare och hållbart. En strategibaserad
programplanering som utgår från ländernas behov och starka sidor kommer att bidra till en
effektivare och mer resultatinriktad föranslutningsprocess. Detta säkerställer ett större
egenansvar hos nationella myndigheter när det gäller programmen, eftersom det sektorsvisa
tillvägagångssättet baseras på nationella strategier, vilket även maximerar den potentiella
komplementariteten. Det ökar hävstångseffekten mellan olika typer av stöd och bidrar till att
rationalisera stödet genom en lämplig arbetsfördelning. Att den nya sektorsvisa
tillvägagångssättet är relevant bekräftades vid konferensen om föranslutningsinstrumentet i
Zagreb i april 2011 och av resultatet av utvärderingen av genomförandet av det nuvarande
föranslutningsinstrumentet.
De fleråriga vägledande planeringsdokumenten för åren 2011–2013 upprättades i enlighet
med detta tillvägagångssätt, vilket ledde till mer fokuserade dokument och en ambition att
uppnå en bättre prioritering och ett mer riktat stöd. En ny programplaneringsmetod som
4
innefattar nya programmeringsmallar och riktlinjer infördes redan i slutet av 2011 för
programplaneringen inför budgetåren 2012 och 2013. Under 2012 lade alla nationella
myndigheter ned ett betydande arbete på att analysera om de sektorer som utpekades i deras
respektive fleråriga vägledande planeringsdokument var redo att övergå till ett sektorsvist
tillvägagångssätt. Det första genuina försöket att tillämpa ett sektorsvist tillvägagångssätt i
utvidgningsländerna gjordes alltså under detta år och fungerade som ett pilotförsök för de mer
genomgripande förändringar som kommer att äga rum under IPA II.
Kommissionen lade även fram förslag till riktlinjer om tillämpningen av ett sektorsvist
tillvägagångssätt när det gäller föranslutningsstödet under 2012, vilka ska slutligt fastställas
under 2013 och ligga till grund för programplaneringen av IPA II. Under 2013 höll
kommissionen även seminarier om det sektorsvisa tillvägagångssättet i alla länder som får
stöd från föranslutningsinstrumentet i syfte att skapa en grundlig förståelse för hur det
sektorsvisa tillvägagångssättet ska tillämpas vid programplaneringen av IPA II-medel.
Samarbete med givarsamfundet om biståndseffektivitet
Under 2012 fortsatte kommissionen att driva agendan för givarsamordning, bl.a. genom
ansträngningar för att maximera stödets effektivitet och transparens i linje med åtagandena
vid det fjärde högnivåforumet för biståndseffektivitet i Busan i november 2011, där
kommissionen ställde sig bakom gemensamma principer som egenansvar för prioriteringar,
resultatens betydelse, transparens och ansvarighet. Givarsamfundet, inklusive kommissionen,
åtog sig dessutom att förbättra utvecklingssamarbetets kvalitet och effektivitet genom att ge
ett transparent stöd.
Under 2012 vidtog kommissionen ytterligare åtgärder för att se till att finansieringen under
föranslutningsinstrumentet överensstämmer med internationella standarder för insyn i bistånd.
I enlighet med de åtaganden som gjordes vid Busankonferensen om partnerskap för ett
effektivt utvecklingssamarbete 2012 kommer relevant information om det offentliga
utvecklingsbiståndet att offentliggöras i ett standardformat senast i slutet av 2015. Genom att
offentliggöra dataserier med information på organisations- och verksamhetsnivå, samt om
nuvarande och framtida utgifter, kommer kommissionen att ge medlemsstaternas
myndigheter, deras medborgare och även tredjeländer aktuell, utförlig och framåtblickande
information om de resurser som ges genom utvecklingssamarbetet.
I linje med rekommendationerna från OECD:s biståndskommitté7 i dess utvärdering av EU
2012, har kommissionen sett över sitt sätt att utforma program. Det sektorsvisa
tillvägagångssätt som förutses i IPA II-förordningen går ut på att utrikesbiståndet ska
förvaltas på ett effektivare sätt och att föranslutningsstödet ska bli mer verkningsfullt,
effektivt och resultatinriktat.
Föranslutningsinstrumentet förväntas leda till fler förändringar för att uppnå ett mer
resultatinriktat arbetssätt. I detta sammanhang inrättades en arbetsgrupp 2012 för att utarbeta
7
Kommittén för utvecklingsbistånd, direktoratet för utvecklingssamarbete (DCD-DAC), OECD.
5
ett system med indikatorer som ska användas i samband med länderstrategierna för att
övervaka, utvärdera och granska framsteg och resultat.
Kommissionen samordnar detta arbete för att se till att stödet inför anslutningen ligger i linje
med de olika initiativen inom kommissionen, medlemsstaterna, de internationella finansiella
institutionerna och givarsamfundet i stort. Anledningen är att man vill förbättra samordningen
mellan givarna, biståndets effekter och se till att förväntade resultat kan uppnås.
3.
HÖJDPUNKTER FRÅN PROGRAMGENOMFÖRANDET 2012
Efter undertecknandet av anslutningsfördraget den 9 december 2011 fortsatte Kroatien under
hela 2012 att vidta åtgärder för att förbättra sitt uppfyllande av kraven för medlemskap i EU.
Kroatien blev medlem i EU den 1 juli 2013.
Det nationella programmet8 för del I antogs 2012 och löper över två budgetår. Det får anslag
från föranslutningsinstrumentet för 2012 för ”övergångsstöd och institutionsuppbyggnad” och
ett sexmånadersanslag 2013 (med tanke på Kroatiens planerade anslutning till EU den
1 juli 2013). De nationella programmen för 2012 och 2013 uppgick till totalt 46,80 miljoner
euro. EU:s ekonomiska stöd under 2012 anpassades till denna utveckling genom att ge ökat
stöd till fullföljandet av reformer och uppbyggnad av kapacitet inom områden som är viktiga
för att landet ska uppfylla kraven för medlemskap, dvs. domstolar, grundläggande rättigheter
och rättsliga frågor, frihet och säkerhet, samt fortsatta ansträngningar att förbereda Kroatien
för förvaltning och genomförande av stöd efter anslutningen.
Under 2012 fullföljde Kroatien vidare sina förberedelser för att avstå från
förhandskontrollerna av upphandling i syfte att uppnå full decentralisering av förvaltningen
och genomförandet av EU:s ekonomiska stöd före anslutningen.
Under 2012 bidrog den positiva agendan för förbindelserna mellan EU och Turkiet till att
flera delar av anslutningsprocessen hamnade på rätt spår igen efter en period av stagnation.
Denna agenda är inriktad på ansträngningar som rör gemensamma intressen, såsom
anpassning till EU:s regelverk,
utökat samarbete på energiområdet,
visering, rörlighet och migration,
handelsavtal samt tullunionen, om vilken en särskild undersökning inleddes med
Världsbanken för att utvärdera dess samlade effekter,
utrikespolitik, inbegripet politiska reformer och insatser mot terrorism,
en väsentlig ökning av deltagandet i unionens program.
Det ekonomiska stödet från föranslutningsinstrumentet under 2012 fortsatte att främja
anslutningsprocessens politiska prioriteringar genom att vara inriktat på rättssäkerhet och
grundläggande reformer beträffande rättsväsende och grundläggande rättigheter, inom del I,
till ett sammanlagt värde av 225,74 miljoner euro 2012.
8
I denna rapport avser siffror rörande de nationella programmen del I.
6
En positiv utveckling kunde även noteras när det gäller de turkiska myndigheternas
förvaltning av det ekonomiska stödet inom ramen för den decentraliserade förvaltningen.
Ackrediteringsprocessen för att överföra upphandling, kontraktering och ekonomisk
förvaltning från den centrala finansierings- och upphandlingsenheten (CFCU) till de olika
ministerierna har slutförts utan problem för alla operativa strukturer som ingår i
föranslutningsinstrumentets del III och del IV. Överföring av förvaltningen av
föranslutningsinstrumentets del V har dessutom beviljats för nästan tjugo provinser.
Under hela 2012 stärktes dialogen med de turkiska institutionerna om migration och
asylfrågor, samt om integrerad gränsförvaltning. Andra möjligheter att främja institutionella
reformer genom EU-stöd utforskades. En kanal för projektförslag utvecklades och granskades
av alla relevanta aktörer för finansiering via föranslutningsinstrumentet, inbegripet
specialiserade FN-organ. De turkiska myndigheter som ansvarar för genomförandet av
program som får stöd från föranslutningsinstrumentet fortsatte sina ansträngningar att
förbättra förvaltnings- och kontrollsystemet, även om ytterligare förbättringar krävs när det
gäller programplanering och övervakning av föranslutningsstödet.
Ratificeringen av ramavtalet om föranslutningsinstrumentet med Island avslutades 2012
sedan parlamentet genom en resolution gett den isländska regeringen i uppdrag att godkänna
ramavtalet. Parlamentets resolution antogs den 18 juni 2012, vilket gjorde det möjligt att
genomföra projekt som planerats inom ramen för Islands nationella program för
föranslutningsinstrumentet.
När ramavtalet om föranslutningsinstrumentet hade trätt i kraft påbörjades genomförandet av
projekten i det nationella IPA-programmet för 2011 andra halvåret 2012. Programmet för
2011 stöder sju projekt. Budgeten är 12 miljoner euro, och en lämplig balans görs mellan de
två prioriterade områden som anges i det fleråriga vägledande planeringsdokumentet:
Att ytterligare förbättra Islands förmåga att påta sig de skyldigheter som följer av
ett medlemskap genom stöd till institutionell kapacitetsuppbyggnad för införlivande
och genomförande av EU:s regelverk.
Att stärka Islands institutionella kapacitet i förberedelserna för att delta i och
genomföra strukturfonderna och andra EU-fonder.
Det nationella programmet 2012 antogs den 16 juli 2012 och var inriktat på att stödja
tre projekt med en budget på 12 miljoner euro. Genomförandet av projekten har delvis börjat.
Det nationella programmet 2013 antogs den 2 december 2012 och hade en budget på
sammanlagt 10,8 miljoner euro.
Efter parlamentsvalet den 27 april 2013 har den nybildade regeringen lagt
anslutningsförhandlingarna på is till dess parlamentet har utvärderat förhandlingsläget och
utvecklingen i EU. Följderna av detta för föranslutningsinstrumentet håller på att undersökas.
Kommissionen räknar inte med att gå vidare med några andra projekt inom ramen för
föranslutningsinstrumentet innan den isländska regeringen har fattat ett beslut om
anslutningsprocessen ska fortsätta eller inte.
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien fortsatte de anslutningsrelaterade reformerna
med stöd från föranslutningsinstrumentet, men stötte på stora svårigheter under 2012 när det
7
gäller programplanering och genomförande av EU-stöd. De nationella institutioner som
förvaltar föranslutningsstödet har i regel varierande kapacitet, vilket leder till återkommande
förseningar när det gäller upphandling och begränsad kontraktering och utbetalning.
I det nationella IPA-programmet för 2012–2013 uppgår EU:s bidrag till del I till sammanlagt
omkring 28 miljoner euro om året. Programmet utarbetades och antogs av kommissionen i
november 2012 och består av fem sektorsunderlag och sju sammanhängande projektunderlag
som stöder sektorerna offentlig förvaltning, rättsliga och inrikes frågor, grundläggande
rättigheter, utveckling av den privata sektorn, jordbruk, klimatet och klimatförändringar. De
nya anslagen för de operativa programmen under delarna III, IV och V antogs samtidigt.
Förmågan att tillgodogöra sig tillgängliga medel från alla delar av föranslutningsinstrumentet
var ett problem som uppmärksammades av kommissionen, som stödde myndigheternas
ansträngningar. Kommissionen (GD Regional- och stadspolitik, GD Sysselsättning, sociala
frågor och inkludering och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) ställde tillfälligt in
utbetalningarna i mars och återigen i slutet av 2012 p.g.a. personalbrist och ledningsbrister på
viktiga institutioner, i synnerhet de som har en kontrollfunktion såsom revisionsmyndigheten
och den nationella utanordnarens myndighet. Tack vare regeringens kraftfulla åtgärder
uppnådde alla dessa institutioner nästan de personalmål som satts upp i deras bedömningar av
arbetsbördan för 2012.
Behovet av kapacitetsuppbyggnad och det eftersläpande arbetet är fortfarande allvarliga
problem, och kontinuerliga ansträngningar och löften på högsta politiska nivå bör säkras för
att snabba på genomförandet.
Under 2012 lyckades Montenegro slutföra programplaneringen för det återstående
föranslutningsstödet som tilldelats under de sista två åren av den nuvarande budgetramen. De
nationella programmen 2012–2013 för del I – ”Övergångsstöd och institutionsuppbyggnad” –
fortsatte att svara för en betydande del av IPA-stödet (21,28 miljoner euro) och att stödja
viktiga reformområden i linje med tidigare program. Att Europeiska rådet i juni 2012
beslutade att anslutningsförhandlingar skulle inledas visade och bekräftade att
EU-delegationen i Montenegro har genomfört relevanta IPA-projekt inom del I på ett effektivt
sätt.
Jämfört med stödet inom delarna I och II var merparten av IPA-stödet under 2012 och 2013
öronmärkt för förberedelser inför EU:s sammanhållnings- och jordbrukspolitik inom områden
som miljö, transport, social utveckling och jordbruk och landsbygdsutveckling, vilka omfattas
av delarna III, IV och V. I och med att landet beviljades status som kandidatland 2010 har
viktiga investeringar i själva verket programplanerats genom antagande av operativa program
för 2012–2013 inom del III (22,24 miljoner euro) och del IV (5,58 miljoner euro), med
undantag för del V, för vilken antagandet av instrumentet för föranslutningsstöd för
landsbygdsutveckling (Ipard) har skjutits upp till 2013.
8
De montenegrinska myndigheterna har slutligen gjort stora framsteg under hela året när det
gäller att förbereda överföringen av förvaltningen, i synnerhet genom att i juli 2012 lägga
fram ett ansökningspaket för delarna I och II.
Under 2012 spelade EU:s ekonomiska stöd en strategisk roll i Albanien, där omkring
95 miljoner euro avsattes för delarna I och II för att förbättra den administrativa kapaciteten
hos flera institutioner och främja en social, miljörelaterad och ekonomisk utveckling.
Pågående projekt som gäller rättsväsendet, reformen av den offentliga förvaltningen och
bekämpningen av korruption gjorde ytterligare framsteg. Rättsvårdande myndigheter stärkte
sin kapacitet tack vare strategiskt stöd från EU och visar konkreta resultat i bekämpningen av
organiserad brottslighet. Tekniska biståndsprojekt fortsatte att stödja olika ministerier och
statliga institutioner, vilket har lett till att många relevanta rättsakter för anpassning till
EU:s regelverk har antagits.
Infrastrukturprojekt stöter emellertid på problem, främst på grund av bristen på samordning
mellan ministerierna och mellan nationella och lokala institutioner, vilket påverkar projektens
förmåga att överleva på sikt. Denna situation har fått kommissionen att begära att en
samordningsmekanism avseende föranslutningsinstrumentet ska inrättas mellan
institutionerna för att se till att projekten kan genomföras.
Albanien har gjort stora ansträngningar för att förbereda en decentraliserad förvaltning av
IPA-stödet. Det krävs fortfarande fler riktade insatser för att se till att det system för
decentraliserad förvaltning som finns uppfyller alla krav i regelverket för
föranslutningsinstrumentet. Om villkoren uppfylls kan emellertid förvaltningen överföras
inom kort. Med tanke på denna ackreditering förväntas de albanska myndigheterna vidta alla
nödvändiga åtgärder för att uppnå stabilitet när det gäller befattningarna som innehas av
statstjänstemän som har fått utbildning i förvaltningen av IPA-stödet.
Serbien fick status som kandidatland 2012 och fortsatte sina intensiva förberedelser för att
införa ett system för decentraliserat genomförande av IPA-stödet. EU:s bidrag för del I som
fördelades under 2012 var 170,60 miljoner euro.
Sedan en oberoende revisor gjort en positiv bedömning av att rådande bestämmelser följs
avslutades den nationella ackrediteringen, och ackrediteringspaketen för alla fyra IPA-delar
(I, II, III och IV) skickades till Europeiska kommissionen 2012.
Under tiden beslutades det att delarna III och IV inte skulle inledas under den innevarande
budgetplanen för perioden 2007–2013. En första revision av delarna I och II genomfördes av
revisorerna på generaldirektoratet för utvidgning i november 2012. Förvaltningen avseende
dessa delar ska enligt planerna överföras till Serbien under 2013.
Under 2012 programplanerade kommissionen inom det nationella programmet för 2012
anslag till ett värde av 84,77 miljoner euro från IPA 2012 och IPA 2013 tillsammans för
Bosnien och Hercegovina inom del I. Detta skilde sig från tidigare år, då kommissionen har
programplanerat ett program per år. Fördelen med den nya metoden är att de planerade
9
insatserna genomförs inom ramen för en mer långsiktig plan, vilket säkerställer kontinuitet
och stordriftsfördelar.
Trots noggranna förberedelser av programplaneringen, som inleddes med möten på politisk
nivå, uppstod det – i likhet med tidigare år – stora förseningar på grund av Bosnien och
Hercegovinas interna problem med att nå en överenskommelse om projekt och deras
utformning. Kommissionen har uppmanat myndigheterna att införa en effektiv
samordningsmekanism mellan staten och de två enheterna för att komma till rätta med dessa
ihållande problem.
Trots problem med programplanering och genomförande av IPA-stödet ledde flera projekt till
goda resultat och märkbara effekter, i synnerhet projekt som rörde inrikes frågor och stöd av
den ekonomiska utvecklingen. Systemet för integrerad gränsförvaltning förbättrades avsevärt,
och stödet för utveckling av turistsektorn och för små och medelstora företag skapade och
säkrade sysselsättning.
Genomförandet av EU-stöd till Kosovo överträffade de finansiella målen, i fråga om både
kontrakt och utbetalningar. Förberedelserna av det årliga IPA-programmet för Kosovo
avslutades med en tilldelning på 63,2 miljoner euro. Det årliga programmet för 2013
förbereddes och godkändes av IPA-kommittén i november 2012, och målet är att det ska antas
i början av 2013.
Kosovos deltagande i IPA-programmet för gränsöverskridande samarbete (CBC) gjorde goda
framsteg under 2012, och finansieringsöverenskommelserna för 2011 undertecknades för
samtliga tre CBC-program (med Albanien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och
Montenegro). Den första inbjudan att lämna förslag till CBC Kosovo–Albanien
offentliggjordes i juni 2012.
I mars 2012 organiserades ett möte för samråd med civilsamhället under vilket regeringen
presenterade föreslagna projekt för organisationer i det civila samhället och öppnade en
diskussion. Det var första gången ett sådant samråd ägde rum i ett tidigt skede av
IPA-programplaneringen i Kosovo.
Regionalt samarbete och program
Det regionala samarbetet i sydöstra Europa har gjort stora framsteg de senaste åren, i
synnerhet när det gäller handel, statistik, energi och transport, samarbete inom reformering av
den offentliga förvaltningen och civilskydd. Merparten av IPA-stödet till mottagarna ges via
de nationella programmen. Omkring 9 % av de tillgängliga medlen fördelas emellertid via
programmen med flera stödmottagare. Dessa program kompletterar de nationella programmen
och stärker de multilaterala förbindelserna på västra Balkan och med Turkiet inom områden
som har fastställts vara avgörande för den europeiska integrationen och stabiliteten i regionen.
Insatsområden tas bara upp i programmen med flera stödmottagare om det finns ett tydligt
behov av regionalt samarbete eller horisontella insatser, t.ex. för att bekämpa
gränsöverskridande problem eller öka effektiviteten genom att fastställa harmoniserade
10
arbetsformer, utnyttja befintliga instrument eller främja expertnätverk. Under 2012 uppgick
det vägledande anslaget för detta till omkring 222,06 miljoner euro för del I.
Ett regionalt projekt som främjar inkluderande utbildning har valts ut som en av
prioriteringarna inom området rättsliga och inrikes frågor, vilket innefattar grundläggande
rättigheter och sårbara grupper, medan ett regionalt projekt för att förstärka vittnesskyddet
förbättrar bekämpningen av organiserad brottslighet och korruption. Återvändande flyktingar
och varaktiga boendelösningar hanteras genom det regionala bostadsprogrammet inom ramen
för Sarajevoprocessen, där EU är den största givaren.
Särskild vikt har lagts vid projekt som hjälper mottagarna att klara den ekonomiska och
finansiella krisen och att stötta den påbörjade ekonomiska återhämtningen genom fortsatt
ekonomiskt stöd till prioriterade investeringar i infrastruktur, i nära samordning med de
internationella finansinstituten. Investeringar i energieffektivitet syftar till att få till stånd en
hållbar ekonomisk tillväxt och främja Europa 2020-strategin.
När det gäller miljö och klimatförändringar har ett regionalt projekt valts ut för att förbättra
samarbetet inom civilskydd på västra Balkan och med Turkiet. För att uppmuntra reformer
och regionalt samarbete på utbildningsområdet kommer 2012 års IPA-program med flera
mottagare att fortsätta tidigare praxis och stödja Erasmus Mundus insats 1 och insats 2, samt
programmet Aktiv ungdom på området ”Social utveckling”. När det gäller stödet till
civilsamhället undertecknades 18 ramavtal om partnerskap under 2012 med mer än
170 organisationer från regionen och Europa inom olika prioriterade områden som
korruptionsbekämpning, energi, mänskliga rättigheter, säkerhet, miljö och naturresurser.
4.
FOKUS PÅ HÅLLBARA REFORMER AV DEN OFFENTLIGA
FÖRVALTNINGEN, PÅ EN STARKARE RÄTTSSÄKERHET OCH
DEMOKRATISK SAMHÄLLSSTYRNING
Alla länder på västra Balkan brottas med stora ekonomiska och finansiella svårigheter. Vikten
av att få till stånd en integrerad, smart, hållbar och inkluderande tillväxt – som främjas av en
god samhällsstyrning – lyftes fram av ministrarna i den sydösteuropeiska samarbetsprocessen
(SEECP) när de i november 2012 i Tirana antog visionen för Sydösteuropa 2020. Det här är
en positiv strategi av länderna i regionen som syftar till att ta ett regionalt grepp på dagens
utmaningar.
En god samhällsstyrning är ett av de politiska anslutningskriterierna och omfattar mer än
reformer av den offentliga förvaltningen, såsom politisk stabilitet och respekt för
demokratiska principer, effektiva myndigheter, god förvaltning av de offentliga finanserna
och respekt för rättsstatsprincipen. Detta är skälet till varför kommissionen förväntar sig att
alla länder på västra Balkan ska utforma meningsfulla och utförliga nationella strategier som
ska vara prioriterade områden för ekonomiskt stöd under nästkommande instrument för stöd
inför anslutningen (IPA II).
Det regionala OECD/Sigmaprogrammet (stödprogram för förbättring av förvaltningen och
ledningen i central- och östeuropeiska länder) ger viktigt bistånd i detta sammanhang. Detta
11
förstärktes ytterligare genom det nyligen godkända uppdraget att utarbeta nya
länderbedömningar och att upprätta handlingsplaner för länderna för att analysera om och hur
nationella reformer verkligen genomförs. Målet är inte bara att övervaka den rättsliga ramen,
utan att utveckla en integrerad strategi när det gäller reformer av den offentliga förvaltningen
som gör det möjligt för kommissionen att använda tillgängliga resurser på ett mer
sammanhållet, effektivt och hållbart sätt och att skapa en mer sammanhållen politisk dialog.
För att säkerställa en effektiv resultatmätning i linje med IPA II-förordningen ska Sigma även
definiera standarder för den offentliga förvaltningen som ska användas som utgångspunkt för
att mäta framsteg och utgöra ett bättre underlag för den politiska dialog på hög nivå som förs
med länderna om reformerna av den offentliga förvaltningen.
Sigmas arbete är nära kopplat till och kompletteras av den regionala skolan för offentlig
förvaltning (ReSPA). Det kan i bästa fall leda till att det utvecklas en gemensam syn på
reformer av den offentliga förvaltningen i regionen som gör det lättare att samordna
ansträngningar och aktiviteter inte bara på nationell nivå, utan även på givarnivå. ReSPA
måste emellertid etablera en regional legitimitet som en plattform för en politisk dialog på hög
nivå om reformer av den offentliga förvaltningen och förstärka insikten om kvalitet i sin roll
som utbildningsinstitut för högre chefer.
Just därför görs ytterligare satsningar på ReSPA för att befästa dess roll inom följande
områden:
i) Öka medvetenheten om vikten av reformer av den offentliga förvaltningen i vart och
ett av partnerländerna genom att erbjuda ett kontaktnät för diskussioner och inbördes
granskningar.
ii) Underlätta utbytet av nationella strategier och erfarenheter av att förbättra den
offentliga förvaltningen på alla nivåer.
iii) Erbjuda utbildning för att stärka kapaciteten hos offentliganställda på västra Balkan,
med tonvikt på utbildning av utbildare och högre tjänstemän för att maximera
effekterna.
Det är emellertid de deltagande länderna som har ansvar för att se till att ReSPA:s arbete får
effekter genom att sörja för lämplig uppföljning av gjorda lärdomar, inbegripet erfarenheterna
av att förbereda Kroatiens anslutning till EU.
5.
TEKNISKT BISTÅND OCH INFORMATIONSUTBYTE
Under 2012 visade Byrån för tekniskt bistånd och informationsutbyte (Taiex) sin flexibilitet
genom en rad olika aktiviteter. Medelfristigt tekniskt bistånd och ett antal överenskomna
kortfristiga insatser används i allt större utsträckning. Detta tillvägagångssätt användes främst
inom områdena jordbruk och livsmedelstrygghet, samt i samband med stödet till Island,
Kosovo och den turkcypriotiska befolkningen. Taiex gav även stöd till en bedömning, en
s.k. screening, av Montenegros uppfyllande av kraven i EU:s regelverk, vilket är en viktig del
av anslutningsprocessen.
12
Taiex nådde omkring 30 000 offentliga tjänstemän i mottagarländerna 2012, vilket
överensstämmer med utvecklingstendensen sedan 2005. Turkiet, f.d. jugoslaviska republiken
Makedonien, Kroatien och Bosnien och Hercegovina gynnades mest av Taiex bistånd, med
nästan 5 000 turkiska deltagare (4 767) och mer än 3 000 från vart och ett av länderna på
västra Balkan (3 431, 3 232 respektive 3 223).
Programmet för kommunal förvaltning syftar till att öka medvetenheten bland lokala och
regionala myndigheter på västra Balkan. Fjorton programevenemang organiserades till
förmån för nästan 400 företrädare för lokala och regionala myndigheter.
Taiex drivkraft är den expertis som erbjuds av offentliga tjänstemän från EU:s medlemsstater.
Kunskaperna och kompetensen hos nästan 5 000 experter utnyttjades under 2012 och fick
överlag mycket goda betyg av mottagarna. Under 2012 uppfylldes detta mål för de allra flesta
evenemang: 99 % av deltagarna som gav feedback uppgav att det Taiex-evenemang som de
hade besökt hade förbättrat deras kunskaper.
För att mäta både effektiviteten och slutresultaten av Taiex bistånd har det införts ett nytt
utvärderingssystem. Sex månader efter ett evenemang ombeds deltagarna att ge
sammanfattande feedback via internet om det stöd som har levererats.
6.
SLUTSATS
Under 2012 togs ett viktigt steg på vägen mot att göra biståndet till utvidgningsländerna mer
strategiskt och anslutningsorienterat som ett integrerat led i utvidgningsstrategin. Den rättsliga
och strategiska planeringsram som kommissionen har föreslagit för att genomföra stöd inför
anslutningen från och med 2014 kommer att stärka kopplingarna till politisk övervakning och
rapportering genom att inrätta en ram för att uppnå, ha inverkan på och belöna resultat. Detta
kommer att bidra till att ytterligare öka mervärdet av EU-medel som anslås till
utvidgningsländerna genom att starkare incitament skapas för omvandling av ländernas
rättsliga system och ekonomier, vilket gynnar både unionen och stödmottagande länder och
deras medborgare.
Genomförandet av föranslutningsinstrumentet per land per den 31 december 2012, som
andel av de totala anslagna medlen (2007–2012):
Följande tabeller visar allt stöd till kandidatländer och potentiella kandidatländer från
föranslutningsinstrumentet under åren 2007–2012 i miljoner euro, fördelat på mottagare och
del. Siffrorna inkluderar överföringar som gjordes mellan del I och del II under 2012.
13
Stöddel I som genomförs av GD Utvidgning den 31 december 20129:
Miljoner euro
Åtaganden Kontrakterat Procentandel Utbetalat Procentandel
Kroatien
242,08
205,93
85,07 %
137,85
56,94 %
F.d. jugoslaviska
republiken Makedonien
202,18
131,25
64,92 %
78,69
38,92 %
Island
24,00
10,04
41,83 %
3,41
14,19 %
Montenegro
152,04
106,14
69,81 %
90,43
59,48 %
Turkiet
1 390,41
1 376,61
99,01 %
772,50
55,56 %
Albanien
430,01
299,24
69,59 %
169,72
39,47 %
Bosnien och
Hercegovina
474,60
248,99
52,46 %
159,35
33,58 %
Kosovo
538,30
429,91
79,87 %
285,09
52,96 %
Serbien
1 028,99
760,06
73,86 %
541,33
52,61 %
Totalt
4 482,61
3 568,17
79,60 %
2 238,37
49,93 %
9
När det gäller Kroatien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Turkiet är förvaltningen decentraliserad,
vilket innebär att EU-stödet hanteras av mottagarlandets finansministerium, som ansvarar för gällande kontrakt
och utbetalningar.
14
Stöddel II som genomförs av GD Utvidgning per den 31 december 2012:
Miljoner euro
Åtaganden Kontrakterat Procentandel Utbetalat Procentandel
Kroatien
15,02
10,32
68,71 %
6,75
44,94 %
F.d. jugoslaviska
republiken Makedonien
16,22
4,13
25,46 %
3,10
19,11 %
Montenegro
18,10
9,83
54,31 %
7,11
39,28 %
Turkiet
6,93
6,93
100 %
1,69
24,39 %
Albanien
21,77
8,16
37,48 %
5,76
26,46 %
Bosnien och
Hercegovina
15,12
7,50
49,60 %
5,88
38,87 %
Kosovo
4,80
0,17
3,47 %
0,09
1,96 %
Serbien
18,97
12,11
63,85 %
9,00
47,44 %
Totalt
116,93
59,15
50,59 %
39,38
33,68 %
15
Stöddel II som genomförs av GD Regional- och stadspolitik per den 31 december 2012:
Miljoner euro
Åtaganden
Utbetalat
Procentandel
Adriatiska havet
205,66
59,45
28,9 %
Slovenien–Kroatien
35,75
16,24
45,4 %
Ungern–Kroatien
43,90
19,85
45,2 %
Ungern–Serbien
41,96
22,96
54,7 %
Rumänien–Serbien
44,47
18,43
41,4 %
Bulgarien–Serbien
26,26
9,15
34,8 %
Bulgarien–f.d. jugoslaviska republiken
Makedonien
14,99
5,64
37,6 %
Bulgarien–Turkiet
22,83
7,85
34,4 %
Grekland–f.d. jugoslaviska republiken
Makedonien
12,60
6,08
48,3 %
Grekland–Albanien
9,47
4,62
48,8 %
Totalt
457,89
170,27
37,19 %
Stöddel III som genomförs av GD Regional- och stadspolitik per den 31 december 2012:
Miljoner euro
Åtaganden
Utbetalat
Procentandel
Kroatien
329,68
88,64
26,9 %
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien
199,93
48,15
24,1 %
Turkiet
1 747,58
519,29
29,7 %
Montenegro
22,24
0
0%
Totalt
2 299,43
656,08
28,5 %
16
Stöddel IV som genomförs av GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering per den
31 december 2012:
Miljoner euro
Åtaganden
Utbetalat
Procentandel
Kroatien
85,88
35,02
41 %
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien
33,50
10,33
31 %
Turkiet
382,9
109,48
28,6 %
Montenegro
2,77
0
0%
Totalt
403,18
96,32
23,9 %
Stöddel V som genomförs av GD Jordbruk och landsbygdsutveckling per den
31 december 2012:
Miljoner euro
Åtaganden
Utbetalat
Procentandel
Kroatien
129,90
30,08
23,16 %
F.d. jugoslaviska republiken Makedonien
63,49
11,33
17,8 %
Turkiet
650,38
81,25
12,5 %
Totalt
843,77
122,66
14,5 %
17
