Malmö stads sammanfattning av
Kommission för ett socialt hållbart Malmös
slutrapport
Innehållsförteckning
Malmös ambition är att vara en hållbar stad
ekonomiskt, ekologiskt och socialt3
Etik, hållbar utveckling, integration, jämställdhet och ekonomi6
Hur mår Malmö?8
Att förstå Malmö10
Malmökommissionens rekommendationer 12
Två övergripande rekommendationer13
Barn och ungas vardagsvilkor15
Boendemiljö och stadsplanering17
Utbildning19
Inkomst och arbete23
Hälso- och sjukvården26
Förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser
och demokratisera governance28
2
Malmös ambition är att vara en hållbar stad
ekonomiskt, ekologiskt och socialt
När det gäller hälsa och välfärd har man i Malmö under många år noga följt
utvecklingen i en årlig välfärdsredovisning. Utvecklingen visar att malmöborna mår
bättre och blir friskare, samtidigt som skillnaderna ökar mellan grupper med olika
livsvillkor. Skillnaderna i medellivslängd mellan olika delar av Malmö är 5,4 år för
män och 4,6 år för kvinnor. Mellan låg- och högutbildade i Malmö skiljer det 6 år i
livslängd för män och 4,1 år för kvinnor, skillnader som ökat stadigt under de senaste
20 åren.* Det är små skillnader i en internationell jämförelse, men mekanismerna
bakom skillnaderna är desamma. Det beror på människors olika villkor under livet,
villkor som samhället kan påverka och förändra.
En utveckling med ökade sociala skillnader går rakt emot ambitionen om en hållbar
stadsutveckling ur alla perspektiv. Kommunstyrelsen i Malmö valde därför 2010 att
tillsätta en kommission som fick uppdraget att ta fram vetenskapligt underbyggda
strategier för hur skillnaderna i hälsa mellan olika grupper i befolkningen kan minska.
Kommunstyrelsen tog genom kommissionen hjälp från lokala och nationella forskare
och experter på Malmö. Detta för att bättre förstå orsakerna till utvecklingen och
identifiera vad forskning och erfarenhet gemensamt kan framhålla som effektiva
insatser.
Det direktiv som reglerade kommissionens uppdrag angav tre huvudområden:
• barn och ungas uppväxtvillkor
• sociala och ekonomiska villkor
• demokrati och delaktighet.
Kommission för ett socialt hållbart Malmö startade sitt arbete i början av 2011 och
var en av världens första lokala kommissioner för minskade skillnader i hälsa. Arbetet
byggde på Världshälsoorganisationens, WHO:s, rapport Closing the gap in a generation
* SCB - bearbetning för kommissionen 2012
3
från 2008. Rapporten pekar särskilt på de sociala och ekonomiska faktorer som på
olika sätt påverkar hur människors hälsa och välbefinnande utvecklas genom livet, så
kallade sociala bestämningsfaktorer för hälsa. Rapporten visar också att dessa till stor
del är strukturella faktorer som samhället kan Påverka. Det handlar om uppväxtvillkor
för barn, förutsättningar för att klara skolan och utbilda sig vidare, få en plats på
arbetsmarknaden, ha en inkomst och en skälig levnadsnivå, ha en bra bostad, en trygg
stadsmiljö, att kunna känna sig delaktig och påverka sitt liv och sin hälsa.
Under två år sammanfattade Malmökommissionens fjorton medlemmar tillsammans
med många andra forskare och experter nationell och internationell forskning,
publicerade drygt 30 vetenskapliga rapporter där sammanlagt cirka 300 förslag till
strategier presenteras och diskuterade dessa med människor som på olika sätt möter
problematiken i Malmö. Beslutsfattare och andra verksamma inom Malmö stad,
Region Skåne, civilsamhället, kulturlivet, idrottsrörelsen, näringslivet och många
andra har visat ett enormt engagemang och stor vilja att vara med och fortsätta
driva Malmös utveckling mot en hållbar framtid. Sammanlagt har närmare 2000
personer på olika sätt medverkat i arbetet och i de seminarier och dialogmöten som
arrangerats. Denna uppslutning för Malmös framtid vittnar om goda förutsättningar
för ett verkligt förändringsarbete där människor från stadens alla lager av aktörer står
redo att vara med.
Den trycksak du just nu läser är Malmö stads sammanfattning av
Malmökommissionens slutrapport. Slutrapporten i sin helhet kan laddas ner på
malmo.se/kommission.
Malmö 17 juni 2013
Jan-Inge Ahlfridh
Stadsdirektör
4
Malmö stad
5
Etik, hållbar utveckling, integration,
jämställdhet och ekonomi
Skillnader i livsvillkor och hälsa kommer alltid att finnas. Frågan är hur stora
dessa skillnader får vara och om man kan acceptera en utveckling där systematiska
skillnader mellan olika socioekonomiska grupper i samhället ökar. Kommissionens
slutrapport framhåller fem perspektiv som motiv för att sätta hälsan i centrum för
all samhällsplanering och arbeta för att minska sociala skillnader i hälsa. Malmökommissionen menar att det både är möjligt och önskvärt att förena dessa fem
perspektiv.
1) Mänskliga rättigheter
En människas hälsa handlar om liv och död. Hälsan är en av de viktigaste förutsättningarna för att kunna tillgodogöra sig andra viktiga resurser för utveckling som att
utbilda sig, arbeta och skapa sociala relationer. Rätten till lika förutsättningar för god
hälsa erkänns av FN som en egen mänsklig rättighet och genom Barnkonventionen
förbinder sig dessutom varje konventionsstat att erkänna varje barn rätten till den
levnadsstandard som krävs för fysisk, psykisk, andlig, moralisk och social utveckling.
Eftersom hälsa på detta sätt är en nyckel till andra mänskliga rättigheter och dessutom
utgör en egen rättighet så blir varje orättvist upplevd ojämlikhet särskilt oacceptabel.
Att minska ojämlikhet i hälsa ska därför ses som etiskt tvingande. Det betyder att när
vi inser att hälsan i stor utsträckning bestäms av sociala villkor och så tydligt kan se de
systematiska orättvisor som uppstår genom skillnader i livsvillkor och dessutom har
tillgång till kunskap som gör det möjligt att förändra, så är det enda etiskt möjliga att
också göra detta.
2) Hållbarhet
För att ett samhälles utveckling ska kunna betraktas som hållbar måste det finnas en
hållbarhet på sikt i både den ekologiska, ekonomiska och sociala dimensionen. Det
finns en växande kritik från ledande forskare från olika områden mot att de mått,
framför allt BNP, som under lång tid har använts för att styra samhällsutvecklingen
ensidigt har fokuserat på den ekonomiska aspekten. Den ökande ojämlikheten
6
i hälsa som pågår i stort sett över hela världen hotar den sociala aspekten av
hållbarhet genom att det blir svårare att upprätthålla det sociala kontraktet i
samhället där människor har tillit till varandra och till samhällsinstitutionerna.
Malmökommissionen menar att det för att bryta en socialt icke-hållbar utveckling
krävs en perspektivförskjutning och nya mått där alla tre dimensioner av hållbarhet
får samma tyngd.
3) Samhällsintegration och delaktighet
Frågan om social hållbarhet handlar om hur hela samhället hänger samman, om
social sammanhållning och integration. Målet för svensk integrationspolitik är ”lika
rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund”
vilket handlar om mycket mer än enbart etniska relationer. Malmökommissionen
menar att det i praktiken ändå främst är etniska relationer som står i fokus, vilket är
olyckligt eftersom integration är ett av de begrepp som hjälper oss att prata om och
förstå hur hela samhället ska fungera och hänga ihop.
Malmökommissionen anknyter till den distinktion som utvecklats inom sociologin,
den mellan systemintegration och social integration eller känsla av delaktighet. Den
som har ett arbete kan anses vara systemintegrerad i det ekonomiska systemet.
Det kan också sägas innebära att man är faktiskt delaktig. Det behöver dock inte
innebära att man känner sig delaktig. Känslan av delaktighet ingår i det som kallas
social integration. Malmökommissionen menar att båda aspekterna av delaktighet
är nödvändiga för en hållbar samhällsutveckling med hög grad av tillit och social
sammanhållning.
4) Genus - jämställdhet
Bristen på jämställdhet mellan könen uttrycker sig genom såväl lagstiftning
som normer och värderingar, och reproduceras ofta genom sättet på vilka
våra offentliga institutioner är uppbyggda. I Sverige och i Malmö är de sociala
bestämningsfaktorerna ojämlikt fördelade mellan män och kvinnor i flera viktiga
avseenden. För att förstå hälsans ojämlika fördelning i befolkningen menar
Malmökommissionen att det därför krävs ett genomgående genusperspektiv.
7
5) Sociala investeringar
Malmökommissionen menar att det sociala investeringsperspektivet i stora drag
handlar om att se sociala insatser och satsningar som investeringar i stället för
kostnader. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv betyder det att investeringar i
människor, särskilt under barndomen, ger vinster på längre sikt. Det visar sig bland
annat genom att fler klarar skolan, utbildar sig, arbetar och kan försörja sig och har
en god hälsa. Färre hamnar i långvarigt, både humant och ekonomiskt kostsamt,
utanförskap. Avsikten med ett socialt investeringsperspektiv är att både minska
omfattningen av och ojämlikheten i utanförskap och ohälsa samtidigt som man ökar
effektiviteten i resursanvändningen och uppnår en god ekonomisk resurshushållning.
Enligt de beräkningar som kommissionen tagit del av står det klart att ojämlikhet i
hälsa representerar en betydande samhällskostnad i storleksordningen 3-7 miljarder
årligen för Malmö.
Den sociala gradienten
Hur mår Malmö?
Hälsan är ojämlikt fördelad i befolknin-
Hälsan i Malmö avviker inte markant från situationen i stort i övriga Sverige även om
gen. Ju sämre social position, desto
det finns vissa skillnader. Det som brukar framhållas är att det finns stora skillnader
sämre hälsa och tvärtom. Man talar om
mellan olika bostadsområden i Malmö, vilket också bekräftas av den samlade
en social gradient hos befolkningen.
forskning som Malmökommissionen analyserat. Kommissionens samlade resultat
visar tydligt att de sociala bestämningsfaktorerna har stor betydelse för Malmöbornas
hälsa, från livet i livmodern till sista andetaget. De sociala skillnaderna i hälsa som
finns i den äldsta delen av befolkningen kan ofta spåras till barndomen - de som
utsätts för hälsorisker under barndomen blir mer sårbara för ohälsa under resten av
livet.
Skillnaderna visar sig mellan olika geografiska områden; mellan könen, mellan
inrikes- och utrikesfödda, mellan utbildningsnivåer. Skillnaderna följer den så kallade
sociala gradienten i hälsa; ju högre social position, desto bättre hälsa. De mest talande
skillnaderna ser vi om vi tittar på förväntad livslängd och utbildningsnivå. Både hos
män och hos kvinnor i Malmö har skillnaden i förväntad medellivslängd ökat med ett
helt år de senaste tjugo åren.
8
De olika undersökningar som gjorts visar att de flesta barnen i Malmö idag mår bra,
men det är också tydligt att det finns grupper med större risk för psykisk, fysisk och
social ohälsa. Dessutom är skillnaderna mellan grupper och geografiska områden
med olika socioekonomisk karaktär betydande. Malmökommissionen menar att det
är viktigt att de system som samhället styr över förmår att tidigt identifiera och stötta
familjer vars barn far illa. Annars missar man chansen att förebygga och undvika
ytterligare negativa konsekvenser, ohälsa och utslagning under resten av livet.
Ett sätt att visa skillnader i hälsa är att titta på tandhälsan. Det finns tydliga skillnader
hos 6-åringarna i Malmö beroende på vilken klinik de besökt, vilket i sin tur är en
markör för den stadsdel som familjen bor i. Dålig tandhälsa är ungefär sex gånger
vanligare bland sexåringar vid kliniker i områden som karakteriseras av att en stor
andel av de vuxna står utanför arbetsmarknaden och har låga inkomster, jämfört med
kliniker som ligger i områden vars vuxna invånare har motsatta villkor.
Skillnaderna syns lika tydligt hos den vuxna delen av befolkningen. Självskattad hälsa,
det vill säga när man mäter hur individer själva bedömer hur de mår, förutsäger
förvånansvärt väl individens återstående livslängd och används därför ofta som ett
övergripande mått på hälsa. Analyser visar tydligt på utbildningens samband med den
självskattade hälsan och skillnaden mellan olika utbildningsgrupper har ökat påtagligt
över tid.
Det är ingen tillfällighet att de som är välutbildade, har ett bra arbete, en god inkomst
och en bra bostad mår bättre och lever längre. Forskning visar tydligt att individer
med sämre sociala resurser inte har förutsättningar att ägna hälsan någon större
uppmärksamhet eller förändra levnadsvanor som medför risk för ohälsa. Man orkar
helt enkelt inte då man kanske saknar arbete, har dålig ekonomi eller en otillräcklig
utbildning.
9
Att förstå Malmö
Bilden av Malmö utåt präglas av en bak- och en framsida. Staden beskrivs inte
sällan i ödesmättade och provokativa termer. På framsidan framställs Malmö som
den hippa, kosmopolitiska staden med innovativa, kulturella värden som drar till
sig entreprenörer, unga och kreativa människor. I framgångsberättelsen ingår ofta
Malmös vågade satsningar på Öresundsbron, Turning Torso, Citytunneln och
etableringen av en högskola. På baksidan finns berättelser om fattigdom och växande
spänningar mellan grupper. Som värst beskrivs gator och vissa bostadsområden som
laglöst land där myndigheter tappat kontrollen.
För att kunna föreslå och genomföra strategier och åtgärder som verkligen gör
skillnad har Malmökommissionen sett det som nödvändigt att förstå varför Malmö
är där staden är idag. Det förutsätter att man förmår se bakom förenklade bilder av
en polariserad stad. En viktig del av slutrapporten är därför den som beskriver de
stora förändringar som Malmö genomgått under kort tid, diskuterar vad man kan lära
sig av de stora insatser för att förbättra sociala och ekonomiska förutsättningar för
malmöborna som gjorts hittills, vad den demografiska utvecklingen med en kraftigt
ökande, föryngrad och mångkulturell befolkning betyder för hälsoutvecklingen, vilka
krav det ställer på staden och vilka möjligheter det innebär.
Malmökommissionen visar att Malmö är en av Europas snabbast växande städer
och att malmöborna har visat sig vara långt fler än de som bor i staden vid ett visst
tillfälle. Mellan 1990 och 2008 har nästan en halv miljon människor bott i staden
under åtminstone något enstaka år. Det är bara en fjärdedel som bott kvar i Malmö
under hela denna period. Den demografiska utvecklingen och det faktum att Malmö
blivit en stad med stor rörlighet, där många flyttar in för att bara stanna några år,
innebär både utmaningar och potentialer för en framgångsrik välfärdspolitik.
Malmökommissionen menar att en del av förståelsen för Malmös utveckling också
måste kopplas till det förändrade sambandet mellan tillväxt och välfärd. De senaste
decenniernas ökande fokusering globalt på ekonomisk, finansdriven tillväxt och
10
massproduktion har lett till ökad ojämlikhet både socialt och ekonomiskt, kanske
särskilt i en stad som Malmö som drabbades hårt när industrin monterades ner
under 1980- och 90-talen. De fattigaste hushållen i Malmö har blivit fattigare i
absolut mening sedan 1990-talets början, medan de mest ekonomiskt välsituerade
hushållen fått det betydligt bättre. Inkomstfattigdomen, mätt efter EU:s definition,
har ökat och omfattar nu tre av tio Malmöbor. Det förklarar den höga andelen
hushåll som lever på det kommunala försörjningsstödet under allt längre perioder.
Den ökande inkomstojämlikheten visar sig också geografiskt i form av en ökande
boendesegregation. Människor tenderar att bo i alltmer socioekonomiskt homogena
områden. Andelen socioekonomiskt resursstarka områden minskar och i Malmö
är det bara två procent av befolkningen som bor i sådana områden mot femton
procent i landets städer i genomsnitt. Detta förklaras till stor del av att de välsituerade
områdena i Malmöområdet i huvudsak ligger utanför Malmös kommungräns.
I förståelsen för Malmö och för vad som påverkar Malmöbornas hälsa lyfter
Malmökommissionen även betydelsen av ett starkt kulturliv och ett engagerat
civilsamhälle. Att bjuda in både kulturaktörer och representanter från civilsamhället
för att gemensamt hitta lösningar på många av de sociala problem som staden står
inför är en viktig del på vägen mot en hållbar utveckling.
11
Malmökommissionens rekommendationer
Den grundläggande utgångspunkten för Malmökommissionens rekommendationer
är att påverka de sociala bestämningsfaktorerna för hälsa, som tidigare forskning
lagt grunden för. Samtidigt bör man vara medveten om att det pågår en diskussion
om vad som orsakar vad, om det är ohälsa som till exempel försvårar förankring på
arbetsmarknaden eller om det är arbetslöshet och dålig ekonomi som orsakar ohälsa.
Slutsatsen är dock att sambandet ofta går i båda riktningarna.
Rekommendationerna i slutrapporten bygger i första hand på vad som kan förändras
inom ramen för kommunens handlingsutrymme, men eftersom avsikten är att
komma till rätta med bakomliggande orsaker till den ojämlika hälsan riktar sig flera av
förslagen också till andra ansvarsnivåer och aktörer.
Om något perspektiv på rekommendationerna ska pekas ut som viktigare än
allt annat så menar Malmökommissionen att det är investeringar i barnen och
barns tidiga utveckling, redan under tiden som foster i moderns mage. Men
kommissionens huvudbudskap är att man måste titta på helheten, hälsa spänner över
alla politikområden. Att genomföra en enskild åtgärd kommer inte att skapa den
förändring som efterfrågas. Börjar man däremot arbeta strategiskt och målinriktat
för att minska skillnader i hälsa och påverka alla sociala bestämningsfaktorer kommer
effekterna att bli tydligare, även om det kan ta lång tid att se resultatet. WHOrapporten från 2008 anger genom sin titel att det tar minst en generation att minska
skillnader i hälsa; Closing the gap in a generation. Ur ett socialt investeringsperspektiv
är denna långsiktighet av stor betydelse. Insatser och satsningar måste ses
som långsiktiga investeringar vars vinster måste betraktas bortom budget- och
mandatperioder. Även de åtgärdsförslag som kan genomföras relativt omgående
ska betraktas som del av en långsiktig investering. Hälsoekonomiska bedömningar
har gjorts på tre av Malmökommissionens åtgärdsförslag där kostnaden för insatsen
ställts mot den förväntade nyttan av att genomföra åtgärden. Metoderna kan med
fördel användas inför kommande beslut om investeringar och satsningar.
12
Slutrapportens indelning av rekommendationer
Slutrapportens rekommendationer är indelade i sex områden och tre delar.
Den första delen handlar om de sociala bestämningsfaktorer som utgör resultatet av
samhällssystemen. Del ett behandlar alltså människors levnadsvillkor; rumsliga och
sociala förutsättningar. I den första delen återfinns områdena barn och ungas vardagsvillkor samt boendemiljö och stadsplanering.
I den andra delen fokuserar kommissionen direkt på några av de stora samhällssystemen – det vill säga de levnadsvillkor under vilka vi föds, växer upp, arbetar, lever
och åldras. I del två finns områdena utbildning, inkomst och arbete samt hälso- och
sjukvård.
Den tredje delen i slutrapporten handlar om hur människors delaktighet i samhällssystemen skulle kunna stärkas genom demokratisering framförallt av de nätverksliknande styrformer som kallas governance. I den tredje delen återfinns området
förändrade processer för en socialt hållbar utveckling genom kunskapsallianser och
demokratiserad styrning.
Slutrapporten innehåller också två övergripande rekommendationer:
1) Etablera en social investeringspolitik som kan utjämna skillnaderna i levnadsvillkor
och göra samhällssystemen mer jämlika.
2) Förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och demokratiserad
styrning.
Den första övergripande rekommendationen gäller för del ett och två om levnadsvillkor och samhällssystemens sätt att fungera, medan den andra övergripande rekommendationen gäller för del tre om förändrade processer och demokratiserad styrning.
13
14
Barn och ungas vardagsvillkor
- Ge alla barn en bra start i livet
Knappt var femte kommuninvånare i Malmö är ett barn. Om mindre än tio år
beräknas var fjärde malmöbo vara ett barn. Att alla barn får en bra start i livet,
en trygg uppväxt och möjlighet att utvecklas både fysiskt, socialt och kognitivt är
ett av de viktigaste mål man kan sätta för ett samhälles utveckling. Det inbegriper
egentligen alla nivåer av Malmökommissionens rekommendationer och förutsätter
insatser genom hela livscykeln eftersom en bra start i livet hänger samman med att
föräldrarna har ett jobb, en inkomst och kan försörja sig, en bra boendemiljö, en
bra skolmiljö och en skola som kan ge lika förutsättningar för alla elever, möjlighet
till delaktighet och inflytande och trygga sociala nätverk, både inom familjen och i
förskola och skola.
En prioriterad fråga är den om barn och deras familjers ekonomiska situation. Malmö
har landets högsta andel barnfamiljer i ekonomisk utsatthet. Sambanden mellan
barnfamiljers ekonomi och en rad centrala aspekter som hälsa, utbildningsmöjligheter
och framtidsaspekter pekar på ett generellt behov av att lyfta barnfamiljer upp
till en lägsta nödvändig standard. Malmökommissionen menar att nyckeln till
barns trygga uppväxtvillkor ligger i föräldrarnas situation. Det är genom att
bekämpa föräldrars arbetslöshet, hälsoproblem, bristande försäkringsskydd och
delaktighet i samhället som långsiktigt hållbara förutsättningar för de utsatta
barnen kan skapas. Malmökommissionen menar att fattigdomsbekämpning i
vissa avseenden huvudsakligen är en statlig angelägenhet, bland annat genom
arbetsmarknadspolitiken, kan inte tas som intäkt för att vara passiv eller avvaktande i
Malmö. På lokal nivå finns en hel del åtgärder som kan genomföras, framför allt för
att mildra konsekvenserna av barnfattigdom.
15
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att stärka alla barns och ungas möjligheter till inflytande
och delaktighet rekommenderas följande åtgärd:
• Utveckla arbetet med att säkerställa barnrättsperspektivet i kommunen,
till exempel genom att tillsätta en barnombudsman med särskilt uppdrag
att fokusera på barns och ungas möjligheter till delaktighet och inflytande,
göra barnkonsekvensanalyser av kommunala beslut och aktivt arbeta mot
diskriminering mot barn och unga.
Med målsättningen att halvera barnfattigdomen fram till år 2020 för att på sikt
eliminera den helt rekommenderas följande åtgärder:
• Ta fram och implementera en kommunal handlingsplan för att minska
barnfattigdomen, inrätta ett kommunalt familjestöd, öka tillgången till
datorer och internet i hemmet hos barnfamiljer i Malmö, höj det kommunala
försörjningsstödet och inför tillägg för barns fritids- och kulturaktiviteter för
barnhushåll med långvarigt försörjningsstöd samt ge alla barn i Malmö tillgång
till gratis kollektivtrafik inom staden.
• Inled en diskussion med den nationella nivån kring en höjning av riksnormen för
nationellt försörjningsstöd.
Med målsättningen att minska hemlöshet, trångboddhet, dåliga bostadsförhållanden och dålig yttre miljö för barn och unga i Malmö rekommenderas
följande åtgärder:
• Ta fram ett handlingsprogram för att öka tillgången på bostäder av god kvalitet
som barnfamiljer har råd med.
• Ta fram ett handlingsprogram för att åtgärda brister i miljön för barn och
unga i Malmö. Beakta särskilt konsekvenserna för barn och ungas närmiljö i
16
stadens fysiska planering och vid ny- och ombyggnation av förskolor och skolor.
Förstärk insatser från Miljöförvaltningens vid misstänkta problem med fukt,
mögel och skadedjur.
Boendemiljö och stadsplanering
- Ge alla malmöbor förutsättningar att bo bra och använd stadsplanering som
redskap för hållbar utveckling och minskad boendesegregation
En stads utformning och boendemiljöer påverkar människors hälsa och
välbefinnande. Den fysiska miljön utgör ett ramverk för de sociala möten som sker i
en stad.
Ojämlikhet i hälsa sammanfaller till stor del med den geografiska åtskillnaden mellan
sociala grupper i befolkningen och Malmö är en segregerad stad, trots att den
geografiska ytan är relativt liten och tillåter en cykeltur från norr till söder och från
väst till öst på 60 minuter.
Malmökommissionen menar att det kommunala planmonopolet ger unika möjligheter
att via stadsplaneringsåtgärder minska boendesegregation genom att omvandla
fysiska barriärer som separerar boendemiljöer till mer sammanlänkande platser,
förändra infrastruktur för ökad tillgänglighet och folkliv samt omvandla trafikleder
till stadsgator. Stadsplaneringen kan också bidra till att öka tillit inom och mellan
olika områden och utveckla Malmö som en stad med hälsosamma, gröna miljöer där
människor uppmuntras till fysisk aktivitet.
Att över huvud taget ha någonstans att bo är naturligtvis en förutsättning för att
må bra. År 2010 definierades ett behov av 2 500 nya bostäder i Malmö, men bara
500 bostäder färdigställdes. Att bostadsbyggandet under lång tid inte hängt med i
befolkningstillväxten ger konsekvenser som hemlöshet, även om de bakomliggande
orsakerna till hemlöshet också är andra.
17
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att stadsplaneringen ska bidra till att minska
boendesegregation rekommenderas följande åtgärder:
• Inför sociala konsekvensbedömningar som ska föregå alla beslut som rör fysiska
investeringar.
• Intensifiera och utveckla arbetet med att blanda upplåtelseformer, bostadstyper,
arbetsplatser och servicefunktioner. Omvandla barriärer och strukturer som
separerar bostadsområden till sammanlänkande områden.
• Satsa stort på två modellprojekt, ”Bygga om Dialogen” i Lindängen och
“Amiralsstaden” längs Amiralsgatan, som idag är en barriär som kan omvandlas
till stadsgata. Projektens ambitionsnivå ska motsvara satsningen inför Bo01
och omvandlingen av Västra hamnen och bidra till att omsätta kommissionens
rekommendationer praktiskt. Långsiktiga sociala investeringar ska kopplas
till principen om reell delaktighet där såväl privata fastighetsbolag och
stadsbyggnadskontoret som de boende i områdena involveras. Projekten bygger
på ett helhetsperspektiv där både sociala, ekonomiska och ekologiska mål ska
nås, bland annat genom att ombyggnad sker så att högt uppställda miljökrav
uppfylls och en betydande del av arbetskraften rekryteras från området och vid
behov genomgår utbildning.
Med målsättningen att säkerställa att alla Malmöbor har förutsättningar för en
passande bostad och bra boendemiljö rekommenderas följande åtgärder:
• Minska bostadsbristen. Initiera ett utvecklingsarbete mellan olika förvaltningar,
forskning och marknad om hur bostäder kan produceras till rimliga kostnader.
Inom tre år ska 300 lägenheter öronmärkta till bostadslösa tas fram.
• Etablera en ny funktion för uppdragsbaserat bostadsbyggande i syfte att säkra
bostadsförsörjning till alla malmöbor. Antingen kan MKB ges nya ägardirektiv
eller så kan ett nytt kommunalt bolag etableras.
18
Med målsättningen att stadsplaneringen ska bidra till att stärka tilliten och
främja miljöer som inbjuder till delaktighet rekommenderas följande åtgärder:
• Skapa fler lättillgängliga mötesplatser, speciellt i områden med stor trångboddhet.
• Stärk invånarnas delaktighet och inflytande i stadsplaneringens processer och
öka jämställdheten i den offentliga miljön genom att utveckla dialogmodeller och
pröva planeringsmetoder där medborgare får ökat inflytande.
Utbildning
- Ge alla barn förutsättningar att klara skolan
Utbildning är den samhällsstruktur, det system, som äger den största potentialen
att utrusta barn och ungdomar med kapacitet att överskrida familjebakgrundens
sociala begränsningar och utveckla god hälsa. Situationen i Sverige idag innebär att
undervisningskvaliteten ökar samtidigt som vi rör oss i motsatt riktning i relation
till målet om en likvärdig skola där alla elever ska ges förutsättningar att klara
skolan utifrån sina förutsättningar. Det kan bland annat illustreras av skillnaden i
behörighetsgrad mellan skolor i staden. I en skola hade 100 procent av eleverna
behörighet till gymnasiet när de gick ut högstadiet 2011, i en annan 26 procent.
Malmökommissionen har identifierat fyra stora utmaningar som Malmös
utbildningsinstitutioner står inför och som rekommendationerna utgår ifrån;
1. Den ojämna fördelningen av sociala och ekonomiska villkor bland Malmös elever.
2. Frigör den outnyttjade potential som finns i Malmös utbildningsinstitutioner
genom kvalitetshöjande och utvecklande åtgärder inom såväl strukturella faktorer
som undervisningsprocesser.
3. Malmö tar emot förhållandevis många nyanlända elever, som invandrat till Sverige
efter ordinarie skolstart, vilket innebär ett större behov av stöd inledningsvis.
19
4. I Malmö finns samma utmaningar som i andra kommuner i Sverige vad gäller
resursfördelning, kompetensutveckling, skillnader mellan pojkars och flickors
skoprestationer, gymnasieavhopp, fritidshemmens roll, införandet av nya pedagogiska
modeller samt relationer mellan olika aktörer i och omkring skolan.
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att alla barn och unga i Malmö stad ska ha tillgång till
likvärdig förskola, skola och fritidshem rekommenderas följande åtgärder:
• Genomför en grundlig inventering av resursbehov i stadens utbildningsinstitutioner åtföljt av en finansieringsplan.
• Stärk stödjande kunskapsstrukturer och använd ett tillförlitligt och vetenskapligt
utprövat instrument för kvalitetsutveckling inom varje skolform.
• Fortsätt satsa på kompetensutveckling genom “skolsatsning 201”2.
• Utforma kompetensutveckling och fortbildning av personal så att de följer
resultaten av varje skolforms systematiska kvalitetsarbete
• Stärk barns, ungas och föräldrars inflytande över vardagen i förskola, fritidshem
och skola genom att aktivt inkludera dem i det systematiska kvalitetsarbetet.
• Förstärk ämnet idrott och hälsa till samtliga elever i Malmö stads skolor. *
Med målsättningen att alla barn i förskoleåldern i Malmö går i förskola med
god kvalitet minst 20 timmar i veckan senast år 2015 rekommenderas följande:
• Kartlägg vilka barn som står utanför förskoleverksamheten följt av aktivt
uppsökande och information.
• Minska barngruppernas storlek i Malmös förskolor. Som första mål bör
småbarnsgrupperna (0-3 år) inte överstiga 15 barn.*
20
• Med målsättningen att alla barn och unga i Malmö stad som slutför
grundskolestudier ska uppnå behörighet till fortsatta studier på gymnasiet
rekommenderas följande åtgärder:
• Tidig och återkommande uppföljning av barns språkutveckling, följt av tidiga
stödåtgärder vid behov.
• Riktade kompetensutvecklingsinsatser för personal avseende läs- och
skrivinlärning samt språklig medvetenhet på förskolor och skolor med många
barn från flerspråkiga miljöer.
• Ge samtliga elever med utländsk bakgrund tillgång till och erbjudande om
studiehandledning på modersmål.
• Tidig och kontinuerlig uppföljning av studieresultat, följt av stödinsatser vid
behov.
Med målsättningen att alla barn i åldern 6-12 år ska ha tillgång till
fritidshemsplats av god kvalitet rekommenderas följande åtgärder:
• Minska barngruppernas storlek i Malmös fritidshem till max 30 barn per
avdelning som ett första steg.
• Öka andelen högskoleutbildad personal i Malmös fritidshem. Ett första mål bör
vara att 75 procent av fritidshemspersonalen har högskoleutbildning.
• Inrätta minst en heltidstjänst med ansvar för fritidshem på nya
grundskoleförvaltningen.
Med målsättningen att alla elever som har påbörjat gymnasiestudier ska ha
slutfört sina studier inom en femårsperiod rekommenderas följande åtgärder:
• Permanenta Ungdomsuppföljningen vid Vägledningscentrum i Malmö och tillför
resurser till dess arbete med att följa upp, informera och motivera ungdomarna
till studier och/eller praktik.
* Åtgärden har beräknats hälsoekonomiskt, se slutrapportens utbildningsdel.
21
• Genomför en kraftfull satsning på utbyggnad och personalförstärkning inom
Elevhälsan vid de kommunala gymnasieskolorna
Med målsättningen att sent anlända elever i Malmö ska ges tillträde
till eller en snabb övergång till studier inom ordinarie grund- och
gymnasieskolverksamhet rekommenderas följande åtgärder:
• Reformera systemet för mottagandet av nyanlända elever. De nyanlända eleverna
ska gå i den närmaste skolan eller en annan skola som deras vårdnadshavare
väljer. Mottagningsskolan Mosaik bör avvecklas.
• Gör en ordentlig kartläggning av förkunskaper och upprätta en åtgärdsplan
från första dagen med en strategi för hur eleven ska stödjas för att uppnå bästa
möjliga framgång i skolan.
Med målsättningen att elevsammansättningen i Malmös skolor ska vara
integrerad med avseende på socioekonomiska, etniska, könsmässiga och
prestationsmässiga grunder rekommenderas följande åtgärder:
• Inrätta, finansiera och förlägg attraktiva profiler till skolor i de mest utsatta
områdena för att attrahera elever från hela staden.
• Se över konsekvenserna av lokaliseringen av de nya skolor som planeras och
överväg ny struktur för grundskolornas organisering i Malmö.
• Hitta nya vägar att sprida information till allmänheten om utbildningsinstitutionernas verksamhet och utveckling för att förebygga stigmatisering.
22
Inkomst och arbete
- Ge alla malmöbor möjlighet till ett arbete med rimliga villkor och en skälig
levnadsnivå
Möjligheter till förvärvsarbete och rimliga anställningsvillkor är några av de viktigaste
faktorerna för god hälsa, både för den som arbetar och för andra familjemedlemmar
som är beroende av inkomsten. Sambanden mellan långvarig arbetslöshet och ohälsa
är också tydliga, liksom vikten av goda arbetsvillkor och en bra arbetsmiljö.
Malmökommissionen menar att det i vad som kallas ”det obetalda arbetet” ligger en
stor potential att bättre förstå hur arbete är kopplat till hälsa och hur detta hänger
samman med hälsans sociala ojämlikhet. Undersökningar visar att det obetalda
arbetet är omfattande, att det i högre grad utförs av kvinnor än män och främst
bedrivs i hushållen och i föreningslivet.
Kommissionen har tittat speciellt på sambandet mellan den ökande
inkomstspridningen i Malmö och en ökande ojämlikhet i livsvillkor och hälsa.
Inkomstojämlikheten har ökat med närmare 60 procent i Malmö mellan 1990-2008,
vilket är 12 procentenheter mer än riket. Den fattigaste delen av befolkningen har
fått det sämre under samma period. För att påverka inkomstojämlikhet förutsätts
nationella arbetsmarknads- och fördelningspolitiska insatser på olika nivåer. Så hur
kan Malmö stad förhålla sig till dessa växande åtskillnadsmönster och verka för att
alla malmöbor ska ha en ekonomiskt skälig levnadsnivå?
Den övergripande rekommendationen i slutrapporten är att kommunen bör
vidta kompensatoriska åtgärder på bred front genom en inkluderande kommunal
verksamhet, från förskola och skola till kultur, fritid, vård och omsorg. Genom en
social investeringspolitik med principen om proportionell universalism, det vill säga
åtgärder som erbjuds alla, men anpassas, både i omfattning och i utformning, till de
med störst behov, kan kommunala verksamheter verka utjämnande utan att ses som
särlösningar eller bli stigmatiserande.
23
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att verka aktivt för att möjliggöra en ekonomiskt skälig
levnadsnivå för alla och minska de ekonomiska skillnaderna mellan hushållen
i Malmö rekommenderas följande åtgärder:
• Följ upp den fördelningspolitiska utvecklingen i staden och vidta åtgärder för att
minska och mildra dess oönskade effekter. Med sin specifika roll som transitstad
bör Malmö ha ett särskilt fokus på integrationsprocessen för nyanlända hushåll
i nära dialog med ansvariga aktörer på den nationella nivån. Brister i enskilda
statliga socialförsäkringssystem bör analyseras och kommuniceras vidare till
nationell nivå, till exempel behov av förstärkt skydd vid arbetslöshet och ohälsa.
• Inled diskussion på nationell nivå om att höja riksnormen för det nationella
försörjningsstödet.
Med målsättningen att pröva nya sätt att stimulera utvecklingen av
arbetsmarknaden och framväxten av nya jobb rekommenderas följande
åtgärder:
• Utveckla en integrerad modell för sysselsättnings- och välfärdsfrågor
med nationella och lokala instanser, som till exempel Försäkringskassan,
Arbetsförmedlingen och Migrationsverket. Se över och utred förutsättningar för
att bygga vidare på befintliga strukturer.
• Använd fysiska investeringar som motor för lokal sysselsättning och urban
utveckling (se förslaget om Bygga om Dialogen och Amiralsstaden ovan), flytta
ut arbetsmarknadspolitiska insatserna till platser där människor känner sig
hemma och stärk satsningarna på kommunal arbetsmarknadsutbildning. Det
ses också som viktigt att kommunen medverkar till att komma till rätta med de
matchningsproblem som präglar svensk arbetsmarknad.
24
• Genomför levnadsundersökningar för att kartlägga dolda kompetenser och
andra potentialer bland Malmös befolkning.
• Utvidga det kommunala informationsansvaret upp till 25 år med syftet att ge
samordnade insatser till fler unga personer som är arbetslösa, lågutbildade och
har försörjningsstöd.
Med målsättningen att Malmö stad ska vara en förebild i att förena en hög
kvalitet på välfärdstjänsterna med goda arbetsförhållanden rekommenderas
följande åtgärder:
• Kommunen och Arbetsmiljöverket bör samordna inspektioner av allmän miljö
och arbetsmiljö.
• Utarbeta och implementera strategier för att främja goda arbetsförhållanden i
Malmö stads egen regi och i upphandlade tjänster.
Med målsättningen att synliggöra, stötta och jämställdhetsintegrera det
obetalda arbete som bidrar till en socialt hållbar utveckling i Malmö
rekommenderas följande åtgärder:
• Starta ett utvecklingsarbete som syftar till att stärka samarbetet med
civilsamhället och dra fördel av dess potentialer att skapa sociala innovationer.
• Genomför levnadsundersökningar för att kartlägga det obetalda arbetets
omfattning.
25
Hälso- och sjukvården
- Ge alla Malmöbor en jämlik hälso- och sjukvård.
Huvudansvaret för en bra folkhälsa ligger inte enbart hos hälso- och sjukvården.
Men hälso- och sjukvården har potential att bidra till att ojämlikhet i hälsa minskar
i Malmö. Hälsofrämjande insatser för att stödja patienternas tilltro till sin egen
förmåga och sjukdomsförebyggande insatser i form av stöd att ändra ogynnsamma
levnadsvanor är särskilt vikgiga för individer med socioekonomiskt utsatt situation.
Malmökommissionens resultat visar att hälso- och sjukvårdens utbud och
tillgänglighet i Malmö inte är helt jämlik. En betydande orsak är att man inom hälsooch sjukvården inte har tillräckliga kunskaper för att nå ut till alla grupper.
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att uppnå en mer jämlikt fördelad hälsa och vård på lika villkor
för hela Malmös befolkning rekommenderas följande åtgärder:
• Malmö stad och Region Skåne uppmanas att tillsammans upprätta en
handlingsplan. I denna ska ingå att säkerställa att mödrahälsovård och
barnhälsovård har förutsättningar för att erbjuda vård på lika villkor, att förbättra
villkoren för en socialt jämlik mammografiscreening, att genomföra en analys av
läkarbesök i öppen vård i Malmö, att erbjuda kostnadsfria hälsokontroller till alla
som fyllt 80 år samt att förbättra interkulturell kompetens och kunskaper om de
sociala faktorernas betydelse för levnadsvanor inom hälso- och sjukvården.
Med målsättningen alla barn i Malmö ska ha en likvärdig hälso- och
sjukvård, hälsofrämjande och förebyggande insatser tills de slutar skolan
rekommenderas följande åtgärder:
• Stärk inriktningen på sociala bestämningsfaktorer för hälsa inom mödra- och
barnhälsovården samt elevhälsan i syfte att ge alla barn i Malmö en likvärdig
hälso- och sjukvård tills de slutar skolan.
26
• Gör en översyn av samorganisation gällande barns hälsa med uppdrag att
upprätta system för att följa hälsoutvecklingen hos alla barn i Malmö. Det
behövs särskilt en ökad kompetens och förbättrad samverkan kring barn i risk
för ohälsa och barn som far illa. Det kan till exempel göras genom att inrätta en
barnenhet i Malmö stad.
Med målsättningen att elevhälsovården i Malmö ska garantera en likvärdig
och hög kvalitet i såväl offentlig som privat skolform rekommenderas följande
åtgärd:
• Etablera gemensam ledning av elevhälsovården. Kommunen och regionen
bör gemensamt ansöka hos Socialstyrelsen om att få samordna journalsystem
från mödrahälsovården, barnhälsovården och elevhälsovården. Kommissionen
understryker också vikten av att kommunen, när man nu organiserar om skolan,
ser elevhälsan som en resurs för att säkerställa barns förutsättningar för god
hälsa och för att kunna tillgodogöra sig utbildning.
Med målsättningen att kunskaperna om befolkningens hälsa i Malmö ska
förbättras och resultaten analyseras och användas i kommunens och regionens
förebyggande arbete rekommenderas följande åtgärd:
• Skapa en fast bas för epidemiologisk bevakning, analys och uppföljning av
Malmöbornas hälsa. Här bör ingå den delvis unika och stora kompetens
som finns inom Region Skåne, Lunds universitet, Malmö högskola och
inom kommunen. I denna samling av forskare, representanter för hälso- och
sjukvården, Malmö stad och civilsamhället ska bland annat Region Skånes
folkhälsoenkäter och annan hälsodata leda till analyser och förslag på hur
resultaten bör tillämpas på det lokala planet. I uppdraget bör ingå att använda
analyser från det delvis unika skaderegistret i Malmö.
27
Förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och
demokratisera governance
- En fördjupad demokratisk styrning för hållbar utveckling
Slutrapportens avslutande del utgår från frågan om hur förändringarna ska göras,
vilka förändringar i synsätt och arbetssätt som behövs för en hållbar utveckling med
minskade sociala skillnader.
Malmökommissionen menar att hållbar utveckling kräver ett kritiskt förhållningssätt
till traditionell hantering av samhällsproblem. Idag vet vi att mål kan nås snabbare
och resurser sparas genom ett arbetssätt som kan kallas inter- eller transdisciplinärt.
Med denna insikt är det inte längre acceptabelt att agera utifrån perspektiv eller
med metoder som i sin uppkomst präglas av stuprörstänkande. Den representativa
demokratins hierarkiska samhällsstyrning (government) måste kompletteras med mer
av nätverksbaserad och horisontell styrning (governance). Det krävs en utvecklad
kombination av formerna för styrning med nya metoder för delaktighet och
inflytande som fungerar bättre för att lösa komplexa problem i en komplex värld.
Det handlar bland annat om att öka medborgarnas inflytande och delaktighet för att
öka känslan av sammanhang, och i förlängningen av detta, uppleva en ökad kontroll
över sitt eget liv. För detta behöver man förändra befintliga system, men också skapa
nya sociala strukturer som möjliggör en förbättrad delaktighet. Till exempel behövs
en ny typ av ledarskap och strukturer som bygger på holistiska principer.
Förutom demokrati och delaktighet är lärande och skapande av kunskap nyckelord i
denna förändring av kommunens processer. Tillvaratagandet av människors kunskap
är grundläggande för den demokratisering och utvidgande av nätverksstyrning
(governance), som kommissionen förespråkar. Den ökade delaktigheten ska inte
bara bygga på det demokratiska folkstyrets principer om en person – en röst utan
också på den kunskap som människor har. Det innebär att erkänna och ta till vara på
28
andra typer av kunskap än de som mäts genom betyg, till exempel den interkulturella
kompetens som många malmöbor har.
För att stödja utvecklingen av lärande- och kunskapsutvecklande organisationer
och fördjupad delaktighet och demokrati föreslås kommunen på ett strategiskt sätt
använda sig av kunskapsallianser i utvecklingsprocesserna. En kunskapsallians innebär
ett jämlikt samarbete mellan forskare och till exempel förvaltning, föreningsliv och
näringsliv.
Rekommendationer i korthet
Med målsättningen att främja utvecklingen av lärande och kunskapsutvecklande organisationer rekommenderas följande åtgärder:
• Inkludera regelbundna kvalitativa levnadsundersökningar i processerna i
syfte att utveckla den kunskap, kvantitativ såväl som kvalitativ, om människors
levnadsvillkor som inte finns i databaserna, ta tillvara på erfarenheter och
erfarenhetsbaserad kunskap bland praktiker och mobilisera praktiker till
förändringsprocesser.
• Använd metoder som kollegiala granskningar, följeforskning och
forskningscirklar för att utveckla kunskaperna om problemen, lösningarna och
om hur resultaten ska kunna bedömas.
Med målsättningen att främja en demokratisk utveckling av governance
och möjliggöra delaktighet i olika former genom en inkluderande styrning
rekommenderas följande åtgärder:
• Utveckla i bred samverkan med forskare och andra experter ett kontinuerligt
utvecklingsprogram som bygger på förståelsen för och innebörden av hållbarhet
och holistiska lösningar och som kan ta Malmö in i nästa utvecklingsfas.
• Utveckla holistiska styrsystem med verktyg som till exempel
konsekvensbeskrivningar, budgetsystem, system för bokslut och uppföljning.
Syftet är att befintliga resurser ska användas för att höja den sammantagna
29
effektiviteten i samhällservicen utan att de sammantagna kostnaderna för
denna ökar. Det handlar om att undvika stuprörseffekter, som är en särskild
fara i en situation där varje förvaltning har som viktigaste uppgift att hålla
budgeten. Risken i en sådan situation är att det istället bli underskott i den
sammantagna/holistiska ekonomin.
• Inled ett utvecklingsarbete för att ta fram nya mått på samhällsutveckling
som relaterar till en övergripande hållbarhet, ekonomisk, ekologisk och social.
Ett viktigt utvecklingsmått i sammanhanget avser hälsan och hälsans sociala
fördelning i Malmös befolkning, en god indikator på den sociala hållbarheten
i samhällets utveckling. Arbeta med kunskapsallianser och ta fasta på den
internationella debatt som pågår.
30
Med målsättningen att genom kunskapsallianser skapa nya samarbetsformer
mellan privat och offentlig sektor samt civilsamhället som kan bidra till att
förändra samarbetet mellan tillväxt och välfärd rekommenderas följande
åtgärder:
• Vidareutveckla en infrastruktur för social innovation och urban integration
genom att befintliga verksamheter och satsningar inom kommun, civilsamhälle,
näringsliv, högskola, myndigheter och lärosäten inbjuds att delta. Aktörer som
vill bidra till att påverka hälsans sociala bestämningsfaktorer genom sociala
innovationer och urban integration inbjuds att delta. En samordnande funktion
bör tillsättas och återkommande konferenser och kunskapsutbyte struktureras.
• Uppdra åt medlemmar från kommissionen, Malmö stad, Region Skåne och
intresserade lärosäten att skapa ett gemensamt organ för genomförande och
uppföljning av Malmökommissionens arbete. Bjud in representanter för
civilsamhället, näringsliv och berörda målgrupper i Malmös befolkning att
delta redan från början. Viktiga uppgifter för detta organ är också att driva
utvecklingen vidare då det gäller att utveckla nya utvecklingsmått och metoder
för datainsamling, analys, prioritering, implementeringsstöd och utvärdering av
ett folkhälsoarbete i ett holistiskt hållbarhetsperspektiv.
31
© Malmö stad, stadskontoret 2013
