rättvisa mot effektivitet

RÄTTVISA MOT EFFEKTIVITET
Jan Saarela
Baserat på Rebecca M. Blank: Can Equity and Efficiency Complement Each Other?
Adam Smith Lecture, EALE 2001, 15 September 2001, Jyväskylä
Publicerat i Labour Economics, 2002, 9, 451-468
Rättvisa mot effektivitet
•
Socialpolitik ur ett ekonomiskt perspektiv
•
Ekonomisk-politiska beslut: omfördelning av inkomster
•
Det klassiska dilemmat vid omfördelning av inkomster: Rättvisa mot effektivitet
(equity = rättvisa
•
equality = jämlikhet)
Det finns olika mått/syner på rättvisa (inkomstfördelning och fördelningspolitik)
Klassisk fördelningsanalys:
Pareto-optimal situation: ”ingen har möjlighet att få det bättre utan att någon annan samtidigt
får det sämre”
Lorenz-kurvan: ”hur mycket den faktiska fördelningen avviker från den ideala (fullständigt
rättvisa)”
Gini-koefficienten: motsvarar Lorenz-kurvan, ”hur stor andel av inkomsttagarna har en hur
stor andel av inkomsterna”
•
Den generella idén, ur ett ekonomiskt-politiskt perspektiv: fördela inkomster så rättvist
som möjligt, med minsta möjliga effektivitetsförluster
•
Orättvisa Ù konflikt
•
Varför orättvisa (rika och fattiga)?:
(1)
Rättvisa Ù konsensus
nedärvda egenskaper (förmögenhet som ärvs, medfödda psykiska eller fysiska
produktiva egenskaper)
(2)
förvärvade egenskaper (utbildning, arbetserfarenhet; det kan också finnas orättvisa
m.a.p. hur dessa kan förvärvas)
•
Omfördelning orsakar ineffektivitet, m.a.p. aktörernas insatser
•
Omfördelningen sköts på demokratisk väg, d.v.s. genom beslut och handlingar av riksdag,
regering, andra folkvalda instanser och myndigheter
2
Rättvisa mot effektivitet
•
Effektiviteten är lägre än vad en fullständigt fri marknad (fullständig konkurrens, utan
omfördelning) skulle innebära
•
Adam Smith (1776), An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations:
”No society can surely be fluorishing and happy, of which the greater part of the members are
poor and miserable ... they who feed, cloath and lodge the whole body of the people, should
have such a share of the produce of their own labour as to be themselves tolerably well fed,
cloathed, and lodged”
•
Ekonomer har främst koncentrerat sig på analyser av effektivitet (statlig reglering, skatters
dödviktsförluster, transfereringars effekter på arbetsutbudet)
•
Det har ”tagits för givet” att rättvisa och effektivitet inte kan uppnås samtidigt – m.a.o. att
större rättvisa sker på bekostnad av effektivitetsförluster
•
Arthur Okun (1975), Equity and Efficiency: The Big Tradeoff: ”konflikten mellan rättvisa
och effektivitet är ofrånkomlig”
•
The leaky bucket (”den läckande hinken”): en dollar som tas från en rik, och omfördelas
till en fattig, resulterar i mindre än en dollars inkomstökning för den fattige
•
Fyra orsaker till varför omfördelningen resulterar i detta problem:
(1) administrativa kostnader (ex.: den offentliga sektorn måste spendera två euro för att
öka totala familjeinkomsterna med en euro)
(2) förändringar i arbetsinsatsen (ex.: en ytterligare vecka som berättigar till
arbetslöshetsersättning ökar arbetslöshetens längd med 0.2 veckor)
(3) förändringar i sparande och investeringsbenägenhet (mindre lönsamt om de skattas)
3
Rättvisa mot effektivitet
(4) förändrade attityder (ex.: ändrad motivation för att utbilda sig, bättre ersättningar för
arbetsoförmåga tidigarelägger pensioneringsbeslutet och ökar andelen rapporterade
skador)
•
den offentliga sektorns försök att uppnå rättvisa resulterar i minskad totalinkomst och en
mindre effektiv användning av tillgängliga resurser
•
den ekonomisk-politiska frågan är hur mycket ”läckage” ett samhälle är villigt att
acceptera, för att uppnå en viss nivå av rättvisa
•
Okun ger inget svar på hur man kan minimera läckaget. Det ska diskuteras här:
”Måste större rättvisa ofrånkomligen ske på bekostnad av större ineffektivitet?:
•
Tre situationer där detta inte behöver vara fallet:
(1) när omfördelningen (offentligt stöd) gynnar grupper som inte har möjlighet att ändra
sitt beteende
(2) när omfördelningen sker i form av sådana program som kombinerar beteendemässig
nytta med det erhållna stödet (transfereringen): ”arbetsinsats mot utbetalning”
(3) när omfördelningen fungerar som investering på lång sikt
Fall 1: ”Mottagaren saknar förmåga att reagera”
• de flesta omfördelningskostnader uppstår till följd av mottagarens beteendemässiga
respons på erhållna stöd => inkomstförluster för samhället i stort
• om individer inte har någon reell möjlighet att påverka sin situation överlag, eller inte har
möjlighet att reagera på förändringar, så behöver inte beteendemässiga förändringar (de som
resulterar i ”läckaget”) uppstå
4
Rättvisa mot effektivitet
En sådan situation kan vara när en individ inte har möjlighet att reagera på förändringar. Ex.:
arbetsoförmögna, äldre eller barn.
- De jobbar i allmänhet inte, och kan inte heller förväntas jobba. Transfereringar till dem
kommer sålunda inte att förändra deras arbetsutbud.
- Ifall de inte sparar, så kommer inte heller sparandet att påverkas.
- De beter sig inte ”effektivt”, vilket innebär att de inte kommer att handla på ett mindre
”acceptabelt” sätt fastän de ges mer transfereringar.
- De är mindre bemedlade till följd av orsaker de själva inte kan kontrollera, och kan sålunda
inte påverka sin ekonomiska situation genom eget beteende.
•
Ett alternativ till ovanstående är institutionella begränsningar, som hindrar individen från
att ändra sin situation. Ex.: i samhällen som innehåller en mycket hög grad av segregation.
- En individs situation bestäms av familjebakgrund, ras eller etnicitet.
- Utfallen är ”förutbestämda” ifall hudfärg, kön eller etnisk bakgrund bestämmer
arbetstillfällen, löner och boendeförhållanden.
•
Transfereringar till dem som saknar förmåga att reagera ger upphov till litet ”läckage”,
vilket kan förklara varför vissa typer av transfereringar är politiskt mer acceptabla än andra.
- I USA: skillnad på ”the deserving poor” och ”the undeserving poor”. Baseras på antagandet
att en del fattiga har handlat på ett sätt som resulterar i denna fattigdom.
- De som inte har möjlighet att reagera är de som anses vara mer behövande.
- Transfereringsprogram till äldre och handikappade är följaktligen mer generösa än de som
riktar sig till arbetsföra.
•
Detta medför att ett samhälle, som har starka begränsningar för de reella förutsättningarna
för en viss grupp, kan välja en omfördelning som gynnar denna grupp.
- De som understöder den institutionella (segregerade) strukturen kan sålunda känna sig ”bra
till mods” av att hjälpa fattiga, till en relativt liten kostnad.
5
Rättvisa mot effektivitet
•
Men ifall arbetsutbud o dyl är ett familjebeslut kan också andra familjemedlemmar
påverkas.
- Ex.: om omfördelning som gynnar äldre gör att deras barn anser att de inte behöver ge sina
föräldrar ekonomiskt stöd => effektivitetsförluster i alla fall.
- Annat ex.: om finansiering av fortsatta studier garanteras av stat/kommun. Då behöver
föräldrarna inte arbeta och spara lika mycket som tidigare.
- Vissa, dock ej fullödiga bevis för att ovanstående kan vara fallet.
•
Alltså, för att Fall (1) ska gälla borde vi ha en individ som inte kan handla
beteendemässigt och som är socialt isolerad. Då uppstår inga effektivitetsförluster.
- Ur en politisk synvinkel innebär detta att stöd för fortsatt utbildning gynnar föräldralösa,
och om omfördelning gynnar äldre och handikappade som inte har familj!
•
I verkligheten är så inte fallet, främst p.g.a. svårigheten att bestämma vem som definitivt
hör till den tänkta målgruppen.
- Alla barn ger inte ekonomiskt stöd åt sina föräldrar.
- En politisk lösning som stöder enbart barnlösa skulle därtill skapa konflikter gentemot de
barn som ursprungligen inte har tänkt sig stöda sina föräldrar ekonomiskt.
- Om enbart barnlösa eller de som inte stöds ekonomiskt av sina barn skulle gynnas, skapar
det incitament för övriga att vägra ta emot ekonomisk hjälp från sina barn (för att i stället
erhålla offentligt stöd).
•
Summa summarum, omfördelningen i samhället borde i större gynna de (a) som saknar
förmåga att reagera (without agency) på egen hand, samt de (b) som inte kan komma ur sin
fattigdom eller ändra sitt beteende trots att de gynnas av inkomstfördelningen.
- I synnerhet de som inte kan reagera och som saknar familj.
6
Rättvisa mot effektivitet
- I dessa fall är effektivitetsförlusterna begränsade enbart till administrativa kostnader och
kostnader som sätts direkt på skattebetalarna => Effektivitetsargumenten mot omfördelning
är då svaga.
Fall 2: ”Politiska lösningar som medför beteendemässiga krav”
•
I detta fall är det transfereringsprogrammets natur som ska sätta begränsningar för
ineffektiviteten
•
Ett antal program som kombinerar transfereringar med beteendemässiga krav finns
(a) Welfare-to-work program i USA. Dessa gör ekonomiskt stöd åt fattiga familjer, samt
förutsätter ett aktivt sökande efter jobb och deltagande i olika jobbsökarkurser
(b) stöd till tonåringar, under förutsättningen att de stannar kvar i skolan
(c) krav på ett aktivt arbetssökande, för att kunna erhålla arbetslöshetsersättning
(d) jobbsökarkurser till (tidigare) narkomaner, under förutsättning att de är drogfria och
inte begår brott
•
Dessa kan reducera ineffektiviteten av omfördelning avsevärt, p.g.a. stödet ges under
förutsättning att en beteendemässig (för samhället kostnadsreducerande) förändring sker
•
Dessa kan (också) riktas mot individer som är i verkligt behov
•
Welfare-to-work program har drivits i experimentellt syfte i USA och Kanada.
- Ekonomiskt stöd (cash support), samtidigt som arbetsinsatser gynnas (krävs).
- Resultaten är relativt övertygande: ökad sysselsättning, ökad arbetsinkomst och årsinkomst,
minskad fattigdom.
- Direkta kostnaderna för samhället (myndigheterna) dock höga. Intäkterna har emellertid
varit större kostnaderna, totalt sett.
•
Sänkt skatt till arbetande (låglöne- och låginkomst) familjer (working family tax credits) i
USA och Storbritannien är en variant av ovanstående program.
7
Rättvisa mot effektivitet
- Bland ensamstående mödrar är resultatet entydigt ett större arbetsutbud.
•
Sålunda behöver inte generösa transfereringar innebära minskningar i arbetsutbudet.
- När dessa kombineras med stränga krav är det möjligt att omfördelningen, speciellt bland
låginkomstfamiljer, ökar totalinkomsten, samtidigt som de ökar arbetsutbudet och
arbetsinkomsten.
•
I jämförelse med traditionella välfärdsprogram som ger de största summorna till de som
inte arbetar, och sålunda ”gynnar” ett minskat arbetsutbud, är detta relativt unikt.
- Framtidens lösning för att minska förlusterna till följd av ineffektivitet?
- Dock dyrare att administrera än traditionella program.
•
Ett annat exempel: experiment som kombinerar stöd med incitament;
arbetslöshetsersättningsexperimenten (unemployment insurance experiments) som försiggick i
ett flertal delstater i USA under 1980-talet.
- Ämnade reducera effekten av arbetslöshetsersättningar på arbetslöshetstidens längd, genom
att ge ”bonus” åt individer som snabbt fann jobb.
- Resultaten varierade mellan olika delstater. I vissa fall var dock effekterna stora: kortare
arbetslöshetsperioder, ökning av arbetsinkomsten, minskade arbetslöshetsersättningar, relativt
låga utbetalningar i form av ”bonus”.
•
Sålunda: rikta in sig på att analysera behovet av att sammanlänka omfördelningen med
beteendemässiga krav (eller incitament).
- Dylika åtgärder kräver en större administrativ kunskap och insikter i utformningen, men de
ger möjlighet att avsevärt reducera effektivitetsförluster som annars uppkommer.
Fall 3: ”Transfereringar som investeringar”
•
Fall 1 och Fall 2 involverar transfereringssituationer där effektivitetsförlusterna
minimeras.
8
Rättvisa mot effektivitet
- Dylika transfereringar medför i sig inte en ökning av den totala inkomsten i samhället. De
innebär dock relativt låga kostnader, och medför små effektivitetsförluster.
•
Ett tredje sätt är transfereringar, vilka gynnar en fördelning av offentlig service som har
en investeringsfunktion.
•
De ökar alltså inte bara resurserna i den innevarande tidsperioden, utan de förändrar
också människors beteende på ett sådant sätt att inkomsten ökar också i framtiden
•
Dylika ”investeringar för framtiden” är speciellt lämpade för att hjälpa fattiga barn
•
Traditionellt skulle man argumentera att nyttan maximeras med hjälp av en större
valfrihet, d.v.s. att cash transfers skulle ge större nytta än in-kind (conditional) transfers.
•
Men om vissa typer av in-kind transfers fungerar som långsiktiga investeringsvaror, så
borde de gynnas på bekostnad av andra.
•
Detta är i synnerhet fallet gällande utbildnings- och hälsorelaterade transfereringar
- Varför har då inte dessa människor själva åstadkommit motsvarande sak? P.g.a.
begränsningar satta av inkomst eller information.
•
Tre viktiga områden där transfereringar kan ge framtida nytta:
(a) ”Hälsounderstöd”, om de reducerar framtida hälsoproblem. Offentliga kampanjer för att
göra barn immuna mot vissa typer av sjukdomar.
- Sådana reducerar framtida (offentliga och/eller privata) kostnader relaterade till
hälsoutgifter.
- Hälsovård under graviditetsstadiet och spädbarnshälsovård (hälso- och näringsrådgivning).
- Utvärderingar visar att offentliga program fokuserade på fattiga barns hälsa som har en
gynnsam effekt för framtiden.
9
Rättvisa mot effektivitet
(b) Utgifter m.a.p. humankapital har liknande effekter.
- Transfereringsprogram som understöder vård av barn eller utbildning är också investeringar
för framtiden.
- Resultaten inte så entydiga som de gällande hälsovårdsprogram. Beror till stora delar på att
det är svårt att studera framtida nytta av utbildningsprogram.
- Ex.: om det är skolplikt för alla, är det svårt att veta hur det skulle se ut om det inte förekom
skolplikt.
- I USA; Head Start, ett program för att ge bättre förskolebaserad utbildning till
låginkomstfamiljer i fattiga områden. Visat sig leda till att andelen som går ut high school och
de som börjar i college är högre än vad som annars skulle ha varit fallet. Ingen kostnadsintäktsanalys är gjord, men programmets stora och långtidsverkande effekt tyder på att
intäkterna är stora i förhållande till kostnaderna.
- Vissa arbetsträningsprogram har visat sig ha långsiktiga effekter på arbetsmarknadsbeteende
och arbetsinkomster (ökade arbetsinkomster också på lång sikt, också bland lågutbildade har
lönen ökat betydligt med växande arbetserfarenhet). Finns också många undantag. Effekterna
kan i vissa fall ses först flera år in i framtiden.
- Welfare-to-work program är exempel på hur fall 2 och fall 3 kan kombineras. Å ena sidan
reducerar de, till följd av de krav de ställer, inkomstförlusterna i nuet. Å andra sidan gynnar
de, till följd av att de ökar sysselsättningen och inkomstmöjligheterna på lång sikt.
(c) Program som skapar förändrade attityder
- Anti-diskrimineringsprogram, på arbetsplatsen eller på bostadsmarknaden, som gynnar
minoriteter.
- Delvis kan det uppstå till följd av att nya vägar för humankapital öppnas, till följd av att nya
utbildnings- och arbetsmöjligheter ges.
10
Rättvisa mot effektivitet
- Delvis kan det uppstå ifall programmen minskar det diskriminerande beteendet hos
majoritetsbefolkningen.
- Alltså, genom lagstiftning mot diskriminering kan man i nuet reducera samhällets vilja att
diskriminera i framtiden. I ett sådant fall har man gynnsamma inkomst- och
produktivitetsfördelar i minoritetsbefolkningen, och de uppväger kostnaderna av programmet
(lagstiftningen).
- Den empiriska forskningen på detta område är mycket knapphändig (och svår att
genomföra).
•
Alla program behöver dock inte resultera i långsiktiga fördelar
•
Beteendemässiga förändringar kan göra att inkomstförluster uppstår, t.ex. om stöd till
barns utbildning gör att föräldrarna minskar sitt arbetsutbud och sparande.
•
Därtill är det inte enbart tillräckligt att ett program har positiva effekter, utan fördelarna
(intäkterna) måste uppväga alla kostnader.
•
Troligen är det så att färre program än vad som påstås har stora effektivitetsfördelar.
•
Enbart långsiktig och noggrann utvärdering kan visa om de verkligen fungerar som
investeringar.
•
Detta innebär att stora fördelar sannolikt finns att inhämta på vissa områden, i synnerhet
de som gäller barns hälsa och utbildning.
•
Man borde sålunda rikta mer ekonomiskt stöd till områden som gynnar framtida
inkomstmöjligheter och mindre på enskilda (en-periods) transfereringar.
•
Därför skäl att göra fler jämförande utvärderingar av olika politiska lösningar som påstås
generera framtida investeringar. På det sättet kan beslutsfattarna mer effektivt bestämma
vilken politisk lösning som ger de största långsiktiga fördelarna.
11
Rättvisa mot effektivitet
Konklusioner
•
Alltför litet intresse har visats för sätt, på vilka man kan minska effektivitetsförlusterna i
samband med transfereringsprogram
•
Tre olika sätt att hantera saken på, d.v.s. så att rättvisa och effektivitet inte behöver stå i
direkt motsättning till varandra
(a) riktas till människor som inte har möjlighet att ändra sitt beteende
(b) riktas till typer av program som inkluderar beteendemässiga krav (arbetsinsats mot
utbetalning)
(c) riktas till vissa områden som fungerar som långsiktiga investeringar
•
Man borde fokusera mer på grupper som hittills har varit relativt ”ointressanta” ur ett
ekonomiskt perspektiv: barn, äldre, handikappade
•
Det faktum att omfördelning oftast ses som något negativt kan till stora delar bero på att
forskningen hittills har koncentrats på studier av effekter bland sådana grupper där kostnader
av transfereringar är som högst, d.v.s. bland arbetsföra vuxna
•
Okuns ”läckande hink” är ett faktum vad beträffar många transfereringsprogram. Hur
mycket den läcker varierar dock avsevärt mellan olika program.
•
Ineffektiviteten varierar alltså mycket mellan enskilda program.
•
I ett stort antal situationer i verkligheten behöver inte rättvisa nödvändigtvis stå i
motsatsförhållande till effektivitet.
12