RIK
Ulrika von Celsing
Praktikant
PM
2012-01-13
Riksdagens parlamentariska utvecklingssamarbete
Detta tankepapper ämnar sammanfatta riksdagens
parlamentariska utvecklingssamarbete; hur man har arbetat,
med vilka länder och vilka lärdomar man har kunnat dra från
dessa projekt. Huvudformerna för insatserna – regionala
demokratiseminarier, långsiktiga utvecklingssamarbeten med
andra parlament, utvecklingssamarbeten på EU-nivå, ordinarie
besöksverksamhet – beskrivs nedan. Avslutningsvis
sammanfattas de viktigaste punkterna ur strategitankepapper
och utvärderingar gällande utvecklingssamarbete som tidigare
utarbetats i riksdagen.
Regionala demokratiseminarier
Mellan 1998 och 2008 genomfördes nio regionala demokratiseminarier
i riksdagen, åtta i Sverige och ett utomlands. Dessa seminarier,
genomförda med stöd och finansiering av Sida, har varit en betydande
del av riksdagens demokratifrämjande verksamhet. Grundtanken var
att skapa ett forum där ledamöter och högre tjänstemän kunde mötas i
Sverige och fördjupa sina kunskaper om demokratiskt samarbete,
folklig förankring, öppenhet och parlamentariskt arbete på lokal,
regional och central nivå. Seminarierna har berört flertalet regioner:
Centralamerika, Södra Afrika, ASEAN-länderna, Kaukasien och
Centralasien, Västra Balkan och Östra Afrika. Man har även haft ett
med burmesiska exilpolitiker. Både aktiva och före detta
riksdagsledamöter och tjänstemän deltog i seminarierna och bland
övriga medverkande återfanns bland annat JO, Riksrevisionen, UD och
Sida.
Inledningsvis var seminarierna en till två veckor långa och följdes av en
vecka ute i landet för studier av regional och lokal demokrati. Efter de
första seminarierna kortades de ner i längd, då det var svårt för
parlamentariker att vara borta från parlamentet så lång tid. I en
utvärdering från 2009 konstaterades att seminarierna fått god kritik
från deltagarna. Att de var regionala gav riksdagen möjlighet att
effektivt skapa närmare kontakter med parlamentariker från flera olika
parlament i en region vid ett och samma tillfälle. Vidare skedde ett
direkt erfarenhetsutbyte och närmare kontakter mellan parlament
inom respektive region, något som deltagarna uttryckte uppskattning
över. I utvärderingar framkom även förbättringspunkter. Vissa
deltagare ansåg seminarierna för omfattande och kompakta och det
uttrycktes en önskan om mer dialog, interaktion och grupparbeten.
Vidare föreslogs att programmet skulle kunna ”skräddarsys” för olika
personer genom att samtliga skulle få basinformation i en till två dagar
och därefter skulle deltagarna själva välja möten relevanta för deras
arbete i hemlandet. Möjligheten att dela upp parlamentariker och
tjänstemän önskades. Deltagare lade också förslaget att korsmomenten
skulle delas upp mellan länderna. Flertalet undrade över hur
seminarierna skulle följas upp.
Från riksdagens sida ansågs seminarierna ha varit framgångsrika och
att man uppfyllt sina åtaganden. De seminarier som varade flera veckor
var mycket arbetskrävande. Vidare var det nära att några seminarier
ställdes in då antalet deltagare var litet. Alla genomfördes dock och
under seminarierna med färre deltagare fick de som var närvarande
mer utrymme till dialog. Det uttrycks att det inte är enkelt att peka på
demokratiseminariernas specifika effekter för den demokratiska
utvecklingen i regionerna, men att man kan göra sig vissa
föreställningar om dess påverkan utan att kunna visa den i objektiva
termer. Budgeten hölls under seminarierna och de var en
förhållandevis billig biståndsform sett ur Sidas perspektiv.
Långsiktiga utvecklingssamarbeten med andra parlament
Med det vietnamesiska parlamentet, Nationalförsamlingen, bedrevs
ett långsiktigt utvecklingssamarbete från 1998 till 2007, finansierat av
Sida. I Sverige respektive Vietnam fanns en projektgrupp som drev
arbetet. Syftet var att främja den demokratiska processen i Vietnam
genom att stödja parlamentarikerna i deras lagstiftande roll. Projektets
aktiviteter utgjordes av seminarier, studiebesök, utredningar och
kapacitetshöjande åtgärder för bibliotek och IT-område. I utvärderingar
framkom att nationalförsamlingen moderniserats under denna tid –
parlamentet blev mer öppet och synligt för allmänheten och media,
dess ställning stärktes i förhållande till andra statsorgan,
kontrollmakten stärktes och antalet heltidsledamöter ökade. En
bidragande orsak till dessa åtgärder ansågs med stor sannolikhet vara
det långsiktiga utvecklingssamarbetet med Sverige.
Lika omfattande projekt har inte genomförts sedan Vietnamprojektet,
men mindre dito har riksdagen haft med Östtimors parlament 20042006, där man i seminarieform behandlade bland annat budget- och
valfrågor. Mellan 2007-2008 genomfördes ett samarbete med
Moldavien. Detta organiserades som ett trepartssamarbete med det
lettiska parlamentet. Projektet skulle stötta den moldaviska
demokratiska utvecklingen med särskild inriktning på EU-integration.
Inledningsvis var det ett samarbete mellan Moldavien och Lettland,
men Sverige involverades för att ge projektet bredd och för att man
skulle kunna dra erfarenheter från både ett nytt och ett gammalt EUland. Sverige hade även möjlighet att finansiera projektet genom Sida.
Det genomfördes ett studiebesök i Stockholm med parlamentariker och
tjänstemän 2007 och det hölls även ett seminarium i Chisinau. En tredje
aktivitet skulle äga rum i Lettland, men genomfördes aldrig. Letterna
2
skulle bidra med finansiering till projektet via Sida, men på grund av
lettiska administrativa/juridiska bekymmer lyckades inte detta. I den
svenska utvärderingen framgick att samarbetet gått trögt och inte nått
upp till förväntningarna. Exempelvis så deltog aldrig lettiska
parlamentariker i studiebesök/seminarier och som nämnt genomfördes
aldrig det tredje planerade seminariet. 2008 beslutade man att inte
förlänga samarbetet.
Utvecklingssamarbeten på EU-nivå
Riksdagen har deltagit i demokratifrämjande samarbeten även på EUnivå, så kallade TAIEX och twinningprojekt. Som en del av olika TAIEXprojekt genomfördes seminarier i riksdagen mellan 2000-2006 och
man hade särskilda studieprogram för parlamentstjänstemän från EU:s
kandidatländer. 2009 genomfördes ett samarbete med Georgien och vid
ett par tillfällen har riksdagen haft trepartssamarbete med det ungerska
vis-à-vis det turkiska parlamentet. Sverige har medverkat i
twinningprojekt som co-partner då ett annat land har haft
huvudansvar. Ytterligare samarbete på EU-nivå sker genom det östliga
partnerskapet och dess parlamentariska dimension, Euronest
Parliamentary Assembly.
Ordinarie besöksverksamhet
Varje år genomförs både inkommande och utgående besök med
riksdagsledamöter och tjänstemän. Dessa besök bjuder tillfälle att
sprida de svenska erfarenheterna och kunskaperna gällande demokrati,
rättstatens institutioner och procedurer. Återrapportering från enskilda
möten sker, men en mer övergripande utvärdering och uppföljning av
besöken saknas. Likaså saknas en utarbetad plan för hur man ska
hantera inkommande besöksförfrågningar.
Resultat av tidigare strategitankepapper och utvärderingar
Både riksdagen och regeringens fokusområden är demokrati och
mänskliga rättigheter, jämställdhet och kvinnans roll i utveckling samt
miljö och hållbar utveckling.1 I det demokratifrämjande arbetet lyfter
riksdagen fram valprocesser och stöd till valobservationer samt att
identifiera de demokratiska institutioner som det mest västenliga för
demokratiutvecklingen. Exempel på sådana institutioner är parlament,
offentlig förvaltning och antikorruptionsmyndigheter. Med hänsyn till
regeringens utvecklingspolitik och politiken för global utveckling har
det framförts att det parlamentariska utvecklingssamarbetet bör utgå
från långsiktighet, då strukturella förändringar tar tid; proaktivt
agerande, aktivare kontakt med prioriterade länder förespråkas;
tillvarata riksdagens specifika mandat, lyfta fram riksdagens tjänstemän
så som JO och Riksrevisionen; vid inkommande besök kräva bred politisk
förankring och jämn könsfördelning, både opposition och regerande bör
delta; andra aktörer, ta tillvara på erfarenheter från andra aktörer i
Tankepapper inför framtagande av strategi för riksdagens parlamentariska
utvecklingsarbete, 2010-07-01
1
3
exempelvis näringslivet; tydligare hantering vid avböjande svar av ad
hoc-förfrågningar.2
Sida fokuserar på starkare band mellan parlamenten,
parlamentarikerna och fattigdomsbekämpningsstrategierna i
partnerländerna, ökad harmonisering av biståndet, stödprogram som
har att göra med hur parlamentens roll i budgetprocessen och dess
finansiella kontrollmakt kan bidra till det övergripande
fattigdomsbekämpningsmålet.3
I tidigare tankepapper har det uttryckts att det är betydelsefullt att det
partinära stödet stärks och utvecklas.4 Det krävs större satsningar på
att bygga upp det svaga partiväsendet i många utvecklingsländer. Det
uttrycks också att kapacitetsutveckling måste vara ett av de viktigaste
elementen i riksdagens utvecklingsinriktade samarbete. Detta kan ske
genom korta kurser till hel organisationsutveckling. Man föreslår att ett
sätt att utveckla och internationalisera är att förse
förvaltningen/organisationerna med gästande tjänstemän som kan föra
över kunskap till institutionerna och finnas på plats en längre tid.
Flertalet utvärderingar har visat att inom de demokratifrämjande
utvecklingssamarbetena har riktade studiebesök för parlamentariker
inom olika politikområden gett positiva resultat.5 Vidare framförs att en
viss andel demokratifrämjande studiebesök även i fortsättningen bör
ingå i den internationella verksamheten. Avgörande för det
demokratifrämjande arbetet är att det finns en lokal samarbetspartner
som har vilja och kraft att genomföra projekt och att lösningar baseras
på lokala förhållanden och legitima system.6
PM
2011-12-09
Sammanfattning av seminarium om IPU:s demokratistöd,
7 december 2011
Riksdagens IPU-delegation bjöd in till frukostseminarium om IPU:s
demokratistöd den 7 december 2011. Seminariet lockade cirka 20
åhörare. Inbjudna talare var Drude Dahlreup, professor vid
2 Funered, Strategi för internationella utvecklingssamarbete, hösten 2008, 2008-11-11
Stockholms universitet och som arbetat som konsult åt IPU, samt
3 En långsiktig strategi för riksdagens parlamentariska utvecklingssamarbete (PytsUt),
Helena Bjuremalm, senior rådgivare för demokratibistånd på SIDA,
2006-11-21
och Johan Norqvist, senior programhandläggare på enheten för
4 En långsiktig strategi för riksdagens parlamentariska utvecklingssamarbete (PytsUt),
globala program på SIDA. En kort återrapportering från
2006-11-21
valövervakningen i Tunisien gjordes.
Funered, Strategi för internationella utvecklingssamarbete, hösten 2008, 2008-11-11
Tankepapper inför framtagande av strategi för riksdagens parlamentariska
utvecklingsarbete, 2010-07-01
5
6
4
Anti Avsan (M), ordförande för den svenska IPU-delegationen, inledde
seminariet med att informera kort om IPU, dess arbetssätt och
biståndsverksamhet. Han berättade sedan om de utkast till rapporter
som lagts fram vid IPU:s höstmöte. Dessa behandlar främjandet av god
samhällsstyrning och vilka lärdomar som kan dras från den arabiska
våren.
Drude Dahlerup informerade om de konsultuppdrag hon har haft för
IPU i Kambodja och Tunisien. Under dessa uppdrag har hon arbetat
med att stödja processen för att få landets valssystem att fungera med
kvoteringssystem. Hon framhöll att hon under sitt arbete funnit att IPU
åtnjuter stor respekt och att i Tunisien hade man fått träffa
kommissionen som gjorde valordningen och därmed fått komma in i
hjärtat av processen. På plats i landet sker genomförandet av IPUprojektet på en vecka, berättade Dahlerup. Under hennes
konsultuppdrag träffade de kvinnoorganisationer och representanter
från ministerium och efter fem dagar hade de en färdig
rekommendation till landet. Dahlerup konstaterade att under arbetet i
landet kan flera svårigheter dyka upp som man måste förhålla sig till
och förslagen får anpassas efter den nationella politiska kontexten.
Detta var exempelvis fallet med den auktoritära regimen i Kambodja.
Tunisierna hade ett mycket ambitiöst mål för kvinnors representation,
50 % kvinnor i parlamentet och varannan kvinna på partilistorna. Dock
saknades kunskap hos exempelvis kvinnoorganisationerna om hur
genomförandet skulle gå till. Dahlreup påpekade att på plats får man ta
utgångspunkt i de problem som landet har, vilket kan omkullkasta
tidigare planer. Hon underströk vikten av att erbjuda nya demokratier
hjälp och stöd. Vidare framhöll Dahlerup betydelsen av att parlamentet
är en säker arbetsplats, särskilt för att kvinnor ska ta plats.
Helena Bjuremalm talade om SIDA:s demokratibiståndsarbete. Av
biståndet är det en ganska liten del som går till stöd till parlament, men
regeringens policy är att parlamentens roll ska lyftas fram i det
demokratiutvecklande arbetet. Det demokratistöd som förmedlas via
SIDA ges på både lokal, regional och global nivå. Lokalt ges stöd till
bland annat parlamenten, media och valkommissioner i Tanzania och
Uganda, regionalt till exempelvis Östafrikanska gemenskapens
parlament och på global nivå till Parliamentarians for Global Action och
IPU.
Därefter informerade Johan Norqvist mer specifikt om det stöd som
SIDA förmedlar till IPU sedan tio år tillbaka och inledde med att berätta
att organisationen är en viktig aktör inom demokratiområdet för
Sverige/SIDA. Han framhöll IPU:s bidrag vid ratificeringen av
internationella MR-överenskommelser, frisläppandet av samvetsfångar,
fred- och försoningsarbete, databasen PARLINE och den globala
översyn som IPU gjort av jämställdhet i parlament. I översynen av IPU:s
tekniska bistånd har man kunnat konstatera att insatserna har påverkat
system och attityder bland medlemsparlamenten, berättade
5
Norqvist. Utvärderingen visar dock att man inte alltid nått uppställda
mål, då de varit otydliga eller orealistiska. Vidare saknas ett funktionellt
uppföljningssystem och IPU skulle behöva bli bättre på kommunikation,
informera om vad man gör och föra detta vidare till beslutsfattare.
Norqvist menade även att IPU bör se över hur publikationer
distribueras och används samt hur man gör riskbedömningar. SIDA ser
flera möjligheter för organisationen, IPU kan bidra till realiseringen av
milleniemålen och arbeta mer med jämställdhetsarbetet. Den strategi
som IPU antog 2012 visar på långsiktig vision, men den utmanas då den
kommer i en tid av budgetneddragningar. Det är dock en organisation
som har litet biståndsberoende, 85 % finansieras av medlemsavgifter.
Vidare menade Norqvist att IPU kan vara en relevant part i MENAregionen efter den arabiska våren.
Riksdagsledamot Abir al-Sahlani (C) informerade om
valövervakningen i Tunisien. Hon berättade om hur
valövervakningsprocessen går till med information, besök hos
valkommissioner, civilsamhällets organisationer och partier. Från själva
valet var al-Sahlani och Ulrik Nilssons (M) uppfattning att det funnits
problem med köer och förhandsregistrering. De hade även själva haft
problem av den mer praktiska sorten, så som icke ackrediterade tolkar
som således inte fick följa med in i vallokalen. De jämförde det tunisiska
valet med det ryska som de övervakat en tid senare och menade att i
det senare fallet var öppenheten avsevärt mindre och fusket utbrett.
6
