Det sociala Europa

EUROOPPA-TIEDOTUS
EUROPAINFORMATIONEN
D E T S O C I A L A E U R O PA –
EUROPEISKA UNIONENS SOCIALPOLITIK
DET SOCIALA EUROPA
1
2
DET SOCIALA EUROPA
Det sociala Europa
– Europeiska unionens socialpolitik
Matti Kari
Juho Saari
186b 2005
Utgivare:
EUROPAINFORMATIONEN
U T R I K E S M I N I S T E R IDET
ET
SOCIALA EUROPA 3
© Matti Kari, Juho Saari och
utrikesministeriets Europainformation
Redaktör
Päivi Toivanen
Översättning
Christina Tallberg
Layout
Mika Launis
Tryckeri
J-Paino Oy, Helsingfors 2005
4
DET
SOCIALA
EUROPA
ISBN 951-724-505-x
Innehåll
Förord Erkki Tuomioja
7
1. Inledning
2. Europeiska unionens socialpolitik med perspektiv
på lagstiftningsbehörigheten
De grundläggande fördragen
Vilket slag av befogenhet har EU inom social- och
hälsovårdspolitiken
Lagstiftningsförfaranden
Harmonisering av den sociala tryggheten
Sociala protokollet
Områdena för EU:s socialpolitik
Samordning av den sociala tryggheten
Likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet
Arbetarskydd
Åtgärdsprogram inom det sociala området
Hälso- och sjukvård
Diskriminering
Nicefördraget
Den nya konstitutionen
Stadgan om de grundläggande rättigheterna
en bindande del av konstitutionen
3. Europeiska unionens inre marknad
och den sociala tryggheten
EU:s sociala trygghet i trepelarstrukturen
Patienters rörlighet
Jämställdhet mellan kvinnor och män på den inre
marknaden
Om den sociala tryggheten på marknaden
Förslaget till tjänstedirektiv
9
13
14
15
16
18
19
21
21
29
33
34
36
40
42
45
49
52
53
57
DET SOCIALA EUROPA
61
63
64
5
Den nya konstitutionen, den inre marknaden och
socialpolitiken
En osäker framtid
4. Lissabonstrategin och moderniseringen av den sociala
tryggheten
Tillväxtstrategin från Lissabonmötet
Politiska processer
De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken
Den europeiska sysselsättningsstrategin
Cardiff- och Kölnprocesserna
Socialpolitisk målsättning
Modernisering av den sociala tryggheten
5. Genomförande och förnyelse av Lissabonstrategin
Den öppna samordningsmetoden
Tillämpningen av den öppna samordningsmetoden
Den öppna samordningsmetodens för- och nackdelar
för socialpolitiken
Tillämpningen i Finland
Den öppna samordningsmetoden i Finlands politiska
målsättningar
Revideringen av Lissabonstrategin 2004–2005;
Wim Koks rapporter
En ny handlingsmodell
6. Framtiden för Europeiska unionens socialpolitik
Socialpolitisk befogenhet –
mot ett Europa med många dimensioner
Den inre marknaden och den sociala tryggheten –
hot och möjligheter
Processen för socialt skydd –
en potentiell möjlighet
Europeisk social trygghet –
ett villkor för nationell social trygghet
Litteratur
Viktiga webbplatser
6
DET SOCIALA EUROPA
67
69
71
71
75
77
83
92
94
100
102
102
107
116
122
126
131
136
139
141
144
146
147
149
150
Förord
När Finland för mer än 10 år sedan gick med i Europeiska unionen, var det vår entydiga utgångspunkt att socialpolitiken hör
till medlemsländernas exklusiva befogenhet, och att den kan
och skall förbli det också i framtiden. Nu börjar vi alltmer inse
att en så här klart uttalad inställning varken är önskvärd eller
möjlig.
Europeiska unionen påverkar i själva verket redan i dag socialpolitiken i medlemsländerna på många sätt, vilket framgår
av denna bok skriven av Matti Kari och Juho Saari. De utmaningar som globaliseringen medför och den hårdnande konkurrensen i världen har aktualiserat frågan om den europeiska
sociala modellen och dess hållbarhet. Det har diskuterats om en
sådan modell överhuvudtaget existerar, och om den i så fall är
en belastning eller en tillgång för Europa i den internationella
konkurrensen. I de nordiska länderna har vår sociala modell
framför allt visat sig vara en viktig resurs, vilket den goda framgången för samtliga nordiska länder i jämförelser om konkurrensförmågan också pekar på.
Goda resultat lever inte för evigt när världen förändras. En
allt viktigare fråga för den sociala modellen i framtiden kommer
att vara hur man på EU-nivå lyckas skapa balans mellan den
sociala och den ekonomiska utvecklingen. Vilken utmaning
denna uppgift innebär framstår säkert tydligare för oss när vi
har läst denna bok om det sociala Europa.
Helsingfors, augusti 2005
Erkki Tuomioja
utrikesminister
DET SOCIALA EUROPA
7
8
DET SOCIALA EUROPA
1. Inledning
När Finland blev medlem av Europeiska unionen 1995 var
unionens socialpolitik något helt annat än den är i dag, tio år
senare. Den förändring som skett har varit överraskande stor.
Jämsides med det förhållandevis knappa regelverket om socialpolitiken har två andra helheter byggts upp. Det är frågan om
den inverkan Europeiska unionens inre marknad, dvs. tjänsternas, arbetskraftens, kapitalets och varornas fria rörlighet, har
på medlemsstaternas socialpolitik, och den politiska styrning
som anknyter till den så kallade Lissabonstrategin (för åren
2000–2010). Beskrivande är att då Finland förhandlade om sitt
medlemskap i början av 1990-talet ansågs socialpolitiken vara
ett ”oproblematiskt område”. Den förmodades inte ha någon
större betydelse för Finlands del, eller vid behov kunde Finland
få nödvändiga undantag från grundfördragen eller på annat sätt
skydda sig genom att revidera den nationella lagstiftningen. I
dag för ingen fram dylika synpunkter. Regeringen kunde dock
inte i sina redogörelser om integrationspolitiken, lika lite som
utskotten i sina utlåtanden om dessa, förutspå att de två ovan
nämnda helheterna skulle bli aktuella.
Att socialpolitiken tagits upp på den politiska agendan visar på en kvalitativ förändring av den europeiska integrationen
på 1990-talet och under början av 2000-talet. Under denna tid
har det enhetliga området för den inre marknaden fördjupats
med tanke på konkurrens- och marknadspolitiken, och från
ett systematiskt genomförande av ett gemensamt regelverk
för konkurrensfrågor har man övergått till att bygga upp en
balanserad ”europeisk social modell” utifrån den ekonomiska
politiken, sysselsättnings-, social- och miljöpolitiken. I denna
modell stödjer den ekonomiska politiken samt sysselsättnings-,
social- och miljöpolitiken varandra. Samtidigt förbinder sig
DET SOCIALA EUROPA
9
medlemsstaterna till en hög nivå av socialt skydd (socialpolitik),
till att förbättra sysselsättningen, minska omotiverade skillnader i kvinnors och mäns löner, till en dialog mellan parterna på
arbetsmarknaden och till andra handlingsmodeller som anses
vara lämpliga för europeiska välfärdsstater.
Det ovan sagda skall inte förstås så att social- och sysselsättningspolitiken vore jämställda politikområden med den inre
marknaden och konkurrenspolitiken. Det är de inte, och kommer
inte heller att vara det i ljuset av det nuvarande gemenskapsfördraget eller förslaget till konstitutionellt fördrag. Europeiska
unionens befogenhet i frågor gällande den inre marknaden och
konkurrensen hör också framöver till kärnan i unionen. Men de
socialpolitiska frågorna har redan nu en sådan ställning att de
inte kan förbigås med en axelryckning såsom förut. De anknyter
till allt fler politikområden. Samtidigt har ansvaret för socialpolitiken i unionen börjat glida över från generaldirektoratet för
sysselsättning och socialpolitik till allt fler av kommissionens generaldirektorat, och i allt högre grad även till Europaparlamentet
till följd av att medbeslutandeförfarandet blivit vanligare.
Avsikten med denna bok är att i huvuddrag beskriva Europeiska unionens socialpolitik under de tio senaste åren. Speciellt
fokuserar vi på de nuvarande befogenheterna och processerna
samt på andra aktuella frågor, såsom förslaget till ett nytt konstitutionellt fördrag för Europeiska unionen. Vi kommer att behandla tre helheter, nämligen Europeiska unionens befogenhet
inom social- och hälsovårdspolitiken och regelverket med stöd
av denna befogenhet (kapitel 2), den inre marknadens inverkan
på den nationella socialpolitiken (kapitel 3) och socialpolitikens
ställning i Lissabonstrategin dvs. unionens tillväxtstrategi för
2000–2010 (kapitel 4 och 5). I boken behandlar vi också i korthet framtidsutsikterna för Europeiska unionens socialpolitik
(kapitel 6). Den systematiska granskningen gäller tidsperioden
fram till maj 2005.
Närmast på grund av utrymmesbrist har vi utelämnat
en systematisk granskning av regional-, arbetsmarknads- och
10
DET SOCIALA EUROPA
strukturpolitiken samt den ekonomiska politiken; alla dessa
sektorer har indirekta konsekvenser för den socialpolitik som
bedrivs. Texten innehåller inga källhänvisningar. I slutet av
boken finns dock en litteraturförteckning avsedd som kompletterande informationskälla och de viktigaste webbplatserna med
tanke på informationssökning.
Att vi koncentrerar oss på de tre ovan nämnda helheterna
visar också tydligt på förändringen av innehållet och målsättningen i Europeiska unionens ”sociala dimension”. Vid tiden
för Finlands EU-anslutning 1995 var den grundläggande frågan
inom EU:s socialpolitik en ökning av befogenheten i grundfördragen (framför allt i gemenskapsfördraget), så att rättsakter
som nödvändigtvis behövdes för att styra socialpolitiken på
EU-nivå skulle kunna utfärdas. Det sociala protokollet som
ingick som bilaga till Maastrichtfördraget (1993) var visserligen
i kraft, och det gav unionen till och med en betydande befogenhet inom vissa av socialpolitikens delområden. Protokollet var
dock problematiskt som grund för lagstiftningen, eftersom ett
stort medlemsland, Storbritannien, helt och hållet stod utanför.
Rättsakter stiftades även med stöd av protokollet, men bojkotten från ett medlemslands sida störde hela EU:s verksamhet
inom denna sektor. Därutöver hade unionen behörighet närmast i jämställdhetsfrågor och i frågor gällande den rörliga arbetskraftens sociala trygghet och arbetarskydd. Som en anekdot
kan nämnas att i gemenskapsfördraget ingick också en artikel
om samordning av semestertiderna.
EU:s befogenhet inom området för socialpolitiken och de
rättsakter som stiftats med den s.k. ”gemenskapsmetoden” är
fortfarande i dag, tio år senare, viktig när man ser på EU:s socialpolitik. Men redan i slutet av 1990-talet blev det uppenbart
att det var synnerligen svårt att utfärda rättsakter med enhälliga
beslut av femton medlemsstater, i synnerhet inom ett så känsligt
område som socialpolitiken är i alla medlemsländer. Dessutom
var tio nya länder på väg in i unionen, vilket skedde i maj 2004.
På grund av kravet på enhällighet kunde man inte endast ty sig
till lagstiftning vid utvecklingen av EU:s socialpolitik.
DET SOCIALA EUROPA
11
Under de allra senaste åren har det med tanke på medlemsländernas sociala trygghetssystem och den nationella socialpolitiken tillkommit två mycket viktiga påverkningskanaler
vid sidan av EU:s lagstiftning. Framtiden för EU:s socialpolitik är i mångt och mycket förknippad med dessa kanaler och
därför behandlas de här rätt ingående. För det första har EU:s
inre marknad alltmer utvidgats att omfatta även området för
socialpolitiken och därmed börjat påverka utformningen av
EU:s socialpolitik. Detta är det andra temat i vår bok. Europeiska gemenskapernas domstol har haft en viktig roll i denna
utveckling, eftersom den i beslut om enskilda frågor inom den
sociala sektorn klart har betonat rörlighetens grundläggande
betydelse och konkurrenspolitiken inom den inre marknaden
på bekostnad av de sociala trygghetssystemens nationella behörighet. Att behandla detta område som om det vore en del av
EU:s socialpolitik är dock mycket kontroversiellt och besvärligt,
eftersom det är svårt att få ett ordentligt grepp om det. Den inre
marknaden utvecklas samtidigt på så många olika sektorer och
det finns ett indirekt samband med de socialpolitiska frågorna
via ekonomin och marknaderna. Av denna orsak utgör behandlingen här närmast en beskrivning av vad som skett. Frågan är
ännu inte mogen för en djupare analys.
Ett annat nytt område – det tredje temat i denna bok – är
Lissabonstrategin och den därmed förknippade uppföljningen
av systemen för socialt skydd, dvs. tillämpningen av den så kallade öppna samordningsmetoden inom socialpolitiken. Den
initierades i slutet av 1999 under Finlands ordförandeskap och
på några år har den utvecklats till en metod som i betydande
grad påverkar medlemsländernas sociala trygghetssystem och
socialpolitik. Trots att man inte inom denna metod utfärdar
rättsakter som är direkt bindande för medlemsländerna, kan
den ha en stor politisk betydelse. Dessutom anknyter den till
de olika processer som styr EU:s framtid, och dessa i sin tur bestämmer samhällsstrukturerna i EU:s medlemsländer i vår allt
mer globaliserade värld.
12
DET SOCIALA EUROPA
2. Europeiska unionens socialpolitik med
perspektiv på lagstiftningsbehörigheten
Europeiska unionens möjligheter att anta rättsakter på området
för social- och hälsovårdspolitiken beror på den befogenhet
som medlemsstaterna tilldelat unionen. Tilldelandet av befogenheter eller kompetens bygger på medlemsstaternas politiska
prövning om en ändamålsenlig inbördes arbetsfördelning mellan medlemsstaterna och unionen med tanke på unionens målsättningar. Den kompetens som unionen har tilldelats regleras
förutom av de politikartiklar som ingår i grundfördragen också
med hjälp av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna
som sammanför unionens mål och politikområden. I slutet av
1992 nåddes enighet om tolkningen av dessa allmänna principer som ingår i gemenskapsfördraget, och de finns i protokoll nr
30 som bilaga till fördraget.
Enligt närhets- eller subsidiaritetsprincipen skall unionen
fatta beslut så nära medborgarna som möjligt. Den tillämpas
inom de områden där unionen inte har exklusiv befogenhet.
Som begrepp är subsidiariteten flexibel och bunden till den
aktuella situationen. ”Den gör det möjligt att, när omständigheterna kräver det, utvidga räckvidden för gemenskapsåtgärder
som vidtas inom ramen för gemenskapens befogenheter, och
omvänt att inskränka dessa åtgärder eller upphöra med dem
när de inte längre är berättigade.” Enligt subsidiaritetsprincipen
får Europeiska unionens verksamhet inte gå längre än vad som
är nödvändigt för att uppnå målen i grundfördragen. ”En gemenskapsåtgärd skall utformas på ett så enkelt sätt som möjligt,
samtidigt som målet för åtgärden skall uppnås på ett tillfredsDET SOCIALA EUROPA
13
ställande sätt och behovet av effektiv verkställighet tillgodoses.”
Punkt 4 i protokollet säger att
All föreslagen gemenskapslagstiftning skall motiveras för att
visa att den iakttar subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna; skälen för slutsatsen att ett gemenskapsmål bättre
kan uppnås av gemenskapen måste underbyggas med kvalitativa eller, om möjligt, kvantitativa indikatorer.
Det är klart att ovan nämnda formulering ger ett stort utrymme
för politisk prövning.
I detta kapitel tar vi upp de befogenheter som unionen har
inom social- och hälsovårdspolitiken. Inledningsvis presenteras kort grundfördragen och lagstiftningsförfarandet. Därefter
behandlas vissa riktlinjer och lösningar som är viktiga med
tanke på temat. Dessa frågor tas i huvudsak upp i kronologisk
ordning. De frågor vi behandlar är samordningen av den sociala tryggheten, jämställdheten mellan könen, arbetarskyddet,
åtgärdsprogram inom det sociala området, hälsovårdspolitiken
och diskrimineringen. I slutet av kapitlet tar vi upp Nicefördraget och förslaget till ett konstitutionellt fördrag.
De grundläggande fördragen
Europeiska unionen är en unik internationell aktör, och en stark
sådan. EU är inte en internationell organisation, som när den
ingår avtal som är bindande för medlemsländerna måste få de
nationella parlamentens godkännande för att avtalen skall vinna
laga kraft i respektive land. Det speciella med EU är att medlemsländerna har gett unionen befogenhet att stifta lagar som är
direkt bindande för dem. När man studerar EU:s verksamhet på
olika samhällsområden ur detta perspektiv, kommer uppmärksamheten att fästas på den befogenhet EU har tilldelats inom
respektive område, och på de för medlemsländerna bindande
rättsakter som EU utfärdar med stöd av denna befogenhet. Befogenheten är fastställd i de grundläggande fördragen, av vilka
14
DET SOCIALA EUROPA
de viktigaste när vi talar om socialpolitikens kompetensområde
finns uppräknade nedan (dessutom finns några andra fördrag
som inte har betydelse för socialpolitiken):
EG:S GRUNDLÄGGANDE FÖRDRAG
Romfördraget (trädde i kraft 1.1.1958)
Enhetsakten (Single Act) (trädde i kraft 1.7.1987)
Maastrichtfördraget (trädde i kraft 1.11.1993)
Amsterdamfördraget (trädde i kraft 1.5.1999)
Nicefördraget (trädde i kraft 1.2.2003)
Det konstitutionella fördraget (Konstitutionen)
(undertecknat 2004)
Europeiska unionen har uttrycklig befogenhet i det avseendet
att EU kan vidta endast sådana åtgärder som fastställs i grundfördragen. Även när man dryftar EU:s socialpolitik är frågan
om EU:s befogenheter och regelverket gällande socialpolitiken
primär. Trots att befogenheten inom detta område har varit rätt
begränsad av tradition och fortfarande tydligt är delad mellan
EU och medlemsstaterna, kan utvecklingen av EU:s socialpolitik beskrivas som en gradvis utvidgning av kompetensen och
ett växande regelverk. De sociala trygghetssystemen och socialpolitiken lyder alltjämt i huvudsak under medlemsstaternas
nationella beslutanderätt, men EU har med årens lopp fått eller
tillskansat sig allt mer befogenhet på området.
Vilket slag av befogenhet har EU inom social- och
hälsovårdspolitiken?
I EU:s konstitutionella fördrag – eller konstitution som det
också kallas – vilket godkändes 2004 indelas EU:s befogenheter
DET SOCIALA EUROPA
15
i de inledande artiklarna i exklusiv och delad befogenhet samt
befogenhet att vidta åtgärder som stödjer, samordnar eller kompletterar den nationella verksamheten. Dessutom finns särskilda
bestämmelser inom vissa områden, t.ex. om den gemensamma
utrikespolitiken. De facto finns samma indelning i olika grader
av befogenheter också i de tidigare grundfördragen. De har
dock uppkommit på olika sätt och under olika tider, så grupperingen syns inte direkt i texterna.
EU:s konstitution fastställer att socialpolitiken hör till
områdena för delad befogenhet. Inom hälsovårdspolitiken är
befogenheten delvis delad och omfattas delvis av stödjande
åtgärder. Även i det nuvarande grundfördraget är befogenheten
angående social- och hälsovårdspolitiken delad, trots att i det
ursprungliga Romfördraget fanns endast artikel 51 på området
för lagstiftningsbehörighet. Denna artikel gällde samordningen
av de sociala trygghetssystemen så att fri rörlighet för arbetskraften kunde genomföras på den gemensamma marknaden,
som höll på att byggas upp, utan att begränsningarna i de sociala trygghetssystemen skulle hindra rörligheten. Artikeln finns
fortfarande med i sak samma innebörd, men därtill har EU i
de nya grundfördragen och under årens lopp tilldelats mera
befogenheter. Amsterdamfördraget, som trädde i kraft 1999, utgjorde en vändpunkt då befogenheterna utvidgades märkbart.
Men befogenheten är fortsättningsvis delad, eftersom huvudansvaret för de sociala trygghetssystemen och socialpolitiken finns
på det nationella planet. EU har enbart tilldelats vissa uppgifter,
som har att göra med kraven på en fördjupad integration.
Lagstiftningsförfaranden
Europeiska unionens råd (ministerrådet) är EU:s lagstiftande organ. I rådet bereds lagstiftningen utifrån kommissionens förslag
av företrädare för medlemsländernas regeringar, och medlemsstaternas ministrar sammanträder för att godkänna rättsakterna.
Kommissionen har monopol på att lägga fram lagförslag och
16
DET SOCIALA EUROPA
den följer också upp rådets behandling av förslagen. I grundfördragen finns i samband med bestämmelsen om befogenheterna
fastställt vilket lagstiftningsförfarande som skall användas och
en hänvisning till vilka andra EU-institutioner som skall höras. I
sociala frågor skall besluten fattas enhälligt eller med kvalificerad
majoritet i rådet. Yttranden inhämtas vanligtvis av ekonomiska
och sociala kommittén, som representerar arbetsmarknadsorganisationerna, och ofta av regionkommittén, som företräder
nationella regioner. Av Europaparlamentet begärs vanligtvis yttranden endast då ett beslut kräver enhällighet, men i beslut som
fattas med kvalificerad majoritet deltar Europaparlamentet också
i godkännandet av rättsakterna inom ramen för det så kallade
medbeslutandeförfarandet.
Av tradition har det haft betydelse för utarbetandet av lagstiftningen om besluten skall fattas med kvalificerad majoritet
eller om det krävs enhällighet mellan medlemsstaterna. Detta
har blivit allt viktigare ju fler länder har kommit med i beslutsfattandet. I detta hänseende har förändringar skett och sker hela
tiden. I dag är det svårt att nå enhällighet mellan 25 medlemsländer på ett område som är så känsligt som socialpolitiken.
Däremot är det fortsättningsvis även i praktiken möjligt att anta
rättsakter med kvalificerad majoritet, även om en övergång till
beslut med kvalificerad majoritet kan minska små länders som
Finlands påverkningsmöjligheter, eftersom det är lättare att nå
kvalificerad majoritet mellan några stora länder än mellan flera
små.
En annan viktig sak i fråga om utarbetande av rättsakter
har att göra med medbeslutandeförfarandet, som ursprungligen
avsåg att Europaparlamentet deltar i rådets lagstiftningsarbete.
Tidigare fanns även samarbetsförfarandet, men det slopades i
och med Amsterdamfördraget. Medbeslutande med Europaparlamentet innebär också i allmänhet att besluten fattas av
medlemsländerna med kvalificerad majoritet. Ett undantag
utgörs av medbeslutandeförfarande och kravet på enhälligt
beslut vid samordningen av den sociala tryggheten som intogs
DET SOCIALA EUROPA
17
i Amsterdamfördraget i artikel 42. Vid beslut som skall fattas
enhälligt begärs normalt endast ett yttrande av Europaparlamentet. Medbeslutandeförfarandet har utvidgats, dvs. de facto
har Europaparlamentets makt ökat efter Maastrichtfördraget
och samma utveckling fortsätter i den nya konstitutionen. I
medbeslutandeförfarandet tar sig parlamentets makt uttryck
i att rådet inte kan anta lagar utan att Europaparlamentet har
godkänt dem. I praktiken betyder det att lagstiftningen bereds
i samarbete. Medbeslutandeförfarandet fastställs i artikel 251.
I artiklarna som gäller befogenhet hänvisas till denna artikel
varje gång förfarandet skall tillämpas.
Harmonisering av den sociala tryggheten
Då grundandet av EU diskuterades på 1950-talet var planen att
de sociala trygghetssystemen i de sex grundarstaterna skulle
harmoniseras dvs. förenhetligas. Systemen var inte då lika utvecklade och komplexa som i dag, och därför var tanken på en
harmonisering inte orealistisk – i synnerhet som den sociala
tryggheten i grund och botten var jämförelsevis likadan i de
flesta grundarstaterna. Då den planerade unionen då endast
blev EEC dvs. Europeiska ekonomiska gemenskapen, en klart
mer begränsad sammanslutning än vad som ursprungligen
planerades, genomfördes inte harmoniseringen av den sociala
tryggheten. Däremot gick man in för en samordning av den
sociala tryggheten för den rörliga arbetskraften, men tanken på
en harmonisering av den sociala tryggheten levde kvar ännu på
1960-talet i vissa stora medlemsländer. Ett bevis på det var den
europeiska koden för social trygghet, som 1964 godkändes av en
annan internationell organisation, Europarådet, och som ställer
upp miniminivåer för den sociala tryggheten. I dag är alla EU:s
medlemsstater också medlemmar av Europarådet, men endast
en del av dem har ratificerat koden för social trygghet. Sedermera blev man tvungen att begrava tanken på en harmonisering
inom EU, och de sociala trygghetssystemen utvecklades i alla
länder i olika riktning på basis av nationell lagstiftning. De na18
DET SOCIALA EUROPA
tionella systemen blev en del av den nationella identiteten och
byggde på egna institutionella strukturer. Även om de sociala
trygghetssystemen i grunden var likadana i grundarstaterna,
ökade skillnaderna gällande detaljer mellan dem. Dessa olika
system samordnades endast så att arbetskraften fritt kunde röra
sig mellan medlemsländerna.
Olika sociala trygghetssystem på olika nivåer utgör dock
ett problem i synnerhet för den inre marknaden, eftersom de
möjliggör osund konkurrens dvs. att outvecklade och därmed
billigare sociala trygghetssystem utnyttjas då företag flyttar från
ett land till ett annat. Därför har tanken på att minska skillnaderna mellan de sociala trygghetssystemen tidvis väckts, och
frågan är aktuell än i dag, speciellt sedan EU i maj 2004 fick
tio nya medlemsländer, där nivån på den sociala tryggheten är
lägre än i de gamla medlemsländerna.
Ett försök att minska skillnaderna i den sociala tryggheten
gjordes i början av 1990-talet, då två rekommendationer för att
förenhetliga den sociala tryggheten antogs, dvs. Rekommendationen om tillräckliga resurser och social omsorg (92/441/EEG)
och Rekommendationen om tillnärmning av målen för den
sociala tryggheten och socialpolitiken (92/442/EEG). Rekommendationerna har dock inte ändrat utvecklingen, utan de sociala trygghetssystemen är fortfarande mycket olika i medlemsländerna, och utvecklingen går mot en större differentiering än
mot en harmonisering. Den först nämnda rekommendationen
medverkade visserligen till att en del sydeuropeiska länder
förnyade sina system för utkomststöd. Vi kan inte vänta oss en
lagstiftning på EU-nivå ens om miniminormer för socialförsäkringen, trots att det i princip kunde vara möjligt enligt artikel
137, vilket senare beskrivs.
Sociala protokollet
Ett viktigt skede i utvecklingen av EU:s socialpolitik har att göra
med den bilaga till Maastrichtfördraget som kallas det sociala
DET SOCIALA EUROPA
19
protokollet. Vid förhandlingarna 1991 om Maastrichtfördraget
var avsikten att väsentligt utvidga befogenheten på området för
socialpolitiken. Av de dåvarande tolv medlemsländerna ville
Storbritannien inte godkänna någon ny befogenhet. På grund
av detta motstånd måste befogenheten intas i en bilaga som kallades det sociala protokollet, och som gällde endast elva medlemsländer medan Storbritannien ensamt stod utanför.
När Finland, Sverige och Österrike 1995 anslöt sig till EU
godkände de också det sociala protokollet, och med stöd av
detta godkändes även fyra direktiv som berörde regleringen av
arbetslivet. Storbritannien stod fortsättningsvis utanför både
socialprotokollet och direktiven, tills landet i samband med ett
regeringsskifte i maj 1997 godkände dem alla, och det sociala
protokollet införlivades nästan i oförändrad form med Amsterdamfördraget. Därmed bygger den nuvarande befogenheten
inom socialpolitiken nästan ordagrant, visserligen dock med
vissa tillägg, på de bestämmelser som förhandlades fram i början av 1990-talet.
Från det sociala protokollet till Amsterdamfördraget
I det sociala protokollet:
Artikel 2 Arbetsmarknadsreglering (= den utvidgade artikeln 118A i Enhetsakten)
Artiklarna 3 och 4 Arbetsmarknadsparternas åtgärder
Artikel 6 Jämställdhet mellan kvinnor och män
(= artikel 119 i Romfördraget + ”positiv diskriminering”).
I Amsterdamfördraget:
Artikel 2 = artikel 137 + fattigdomsprogram,
Artiklarna 3 och 4 = artiklarna 138 och 139,
Artikel 6 = artikel 141 + lagstiftningsbehörighet
20
DET SOCIALA EUROPA
Områdena för EU:s socialpolitik
I Europeiska unionen uppfattas socialpolitiken på ett litet
annorlunda sätt än i Finland. I EU:s begreppsvärld omfattar
socialpolitiken också arbetsmarknadsreglering och arbetsrätt,
jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet, åtgärder mot
diskriminering och ofta dessutom Europeiska socialfondens
(ESF) verksamhet. I Finland räknar man vanligtvis inte in dessa
områden i socialpolitiken, och vi kommer inte heller här att
närmare ta upp dem med undantag för jämställdheten mellan
kvinnor och män samt diskrimineringen. Vi skall nu se på hur
EU:s social- och hälsovårdspolitik har utvecklats, och utgångspunkten är de artiklar som ger lagstiftningsbehörighet och hur
artiklarna har uppkommit.
I den övre delen av schema 1 är EU:s befogenhet på området för social- och hälsovårdspolitik uppräknad enligt artikel.
Nedanom beskrivs samma befogenhet enligt artiklarna i Amsterdamfördraget. Man bör dock observera att i Amsterdamfördraget ändrades artikelnumreringen, så att i den övre och nedre
delen av schemat hänvisas ofta till samma artikeltext (exempelvis artiklarna 51 och 42), även om artiklarna har olika nummer. Ändringarna i Nicefördraget har också tagits med, trots
att de inte har så stor betydelse innehållsmässigt. Den egentliga
vattendelaren var Amsterdamfördraget, som ändrade befogenheten för EU:s socialpolitik i betydande grad. Hänvisningarna
till medbeslutandeförfarandet och enhällighet eller kvalificerad
majoritet avser lagstiftningsförfarandet. Samarbetsförfarandet
med Europaparlamentet upphörde när Amsterdamfördraget
trädde i kraft.
Samordning av den sociala tryggheten
Artikel 51 som lade grunden till samordningen av de sociala
trygghetssystemen ingick redan i det ursprungliga Romfördraget. Den var en del av artiklarna 48–51 om den gemensamma
DET SOCIALA EUROPA
21
BEFOGENHET FÖRE AMSTERDAMFÖRDRAGET
Samordning av
sociala
trygghet
Jämställdhet
(i arbetslivet)
Arbetarskydd
Sociala
program
Hälsovårdspolitik
(folkhälsa)
art. 51
+ art. 235
art. 119
(+ sociala
protokollet)
+ art. 235
och art. 100
(+ domstolens
beslut)
art. 118 A
(samarbete)
+ art. 100A
(medbeslutande)
art. 235
art. 129
+ art. 100 A
Diskriminering
BEFOGENHET EFTER FÖRDRAGET
art. 42
art. 141
(medbe(medbeslutande +
slutande +
enhällighet)
kval.
+ art. 308
majoritet)
(enhälligart. 137
het)
(medbeslut.
+kval. maj.)
art. 13
(enhäll.)
art. 137
(medbeslutande +
kval. maj.)
art. 95
(medbeslutande +
kval. maj.)
art. 137
(utslagning
– medbeslutande
+ kval.maj.)
art. 308
(enhäll.)
art. 13
(enhäll.)
art. 152
(medbeslutande +
kval. majoritet)
Schema 1. EU:s befogenhet inom social- och hälsovårdspolitiken före och efter
Amsterdamfördraget
eller inre marknaden, vilka möjliggjorde arbetskraftens fria
rörlighet mellan medlemsstaterna. Artikel 51 förutsatte gemenskapslagstiftning, och den skulle slopa de väntetider som fanns i
de sociala trygghetssystemen innan en person kunde få tillgång
till den sociala tryggheten, och begränsningarna för utbetalning av förmåner. Grunden för beslutsfattandet var enhällighet.
Artikeln har hela tiden haft samma ordalydelse, trots att den i
22
DET SOCIALA EUROPA
art. 13
enhäll.)
Amsterdamfördraget blev artikel 42, och beslutsförfarande blev
medbeslutande med Europaparlamentet (hänvisning till artikel
251). Även om medbeslutandeförfarandet i princip alltid också
innebär beslut med kvalificerad majoritet i Europeiska unionens
råd, kvarstod i detta fall exceptionellt nog kravet på enhällighet.
I Nicefördraget lyder artikeln på följande sätt:
Nicefördraget
Artikel 42
Rådet skall enligt förfarandet i artikel 251 besluta om sådana åtgärder inom den sociala trygghetens område som är
nödvändiga för att genomföra fri rörlighet för arbetstagare
och därvid särskilt införa ett system som tillförsäkrar migrerande arbetstagare och deras familjemedlemmar att
a) alla perioder som beaktas enligt lagstiftningen i de olika
länderna läggs samman för förvärvande och bibehållande
av rätten till förmåner och för beräkning av förmånernas
storlek,
b) förmånerna betalas ut till personer bosatta inom medlemsstaternas territorier.
Rådet skall besluta enhälligt under hela förfarandet enligt
artikel 251.
Beträffande artikeltexten bör observeras att den hänvisar endast
till den sociala tryggheten, inte till kompletterande system eller
privata försäkringar. Likaså gäller befogenheten enbart arbetstagare och deras familjemedlemmar. Punkterna a och b kan ses
som definitioner på samordningen av den sociala tryggheten.
Enligt punkt a läggs försäkringsperioder i olika länder samman.
Med denna metod slopas olika väntetider gällande arbetstagarnas rättigheter till social trygghet då arbetstagare flyttar från ett
land till ett annat. Enligt punkt b betalas intjänade förmåner,
framför allt pensioner, även ut till andra länder.
DET SOCIALA EUROPA
23
Eftersom det i denna artikel endast talades om arbetstagare, men samordningen i början av 1980-talet utvidgades även
till företagare, behövdes artikel 235 (nu artikel 308). Efter detta
hänvisas i alla förändringar av rättsakterna alltid till båda dessa
artiklar. Då även företagarna nämns i motsvarande artikel, III136, i den nya konstitutionen, behövs inte hjälpartikeln (I-17)
längre.
Nicefördraget
Artikel 308
Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag
inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet
genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och
efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som
behövs.
Samordningen av den sociala tryggheten inleddes med förordningarna nr 3 och 4 år 1958. Förordningarna ersattes i början av
1970-talet av förordningarna nr 1408/71 och 574/72. År 2004
antogs förordning nr 883/04, som ersatte den först nämnda
förordningen. Den börjar dock tillämpas först då en tillämpningsförordning, som skall ersätta den andra förordningen, har
godkänts. Detta sker sannolikt tidigast 2007.
Förordningarna nr 1408/71 och 574/72 har uppdaterats årligen och tidvis har även större förändringar gjorts, när unionen
fått nya medlemmar med avvikande sociala trygghetssystem
eller när det ansetts nödvändigt att ändra samordningsprincipen. I dag tillämpas förordningarna förutom i EU:s medlemsländer också i de länder som hör till Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet, dvs. i Island, Liechtenstein och Norge, och
likaså i Schweiz. Även om de gamla medlemsländerna kan ha
övergångsbestämmelser för vissa nya länder, tillämpas dessa
24
DET SOCIALA EUROPA
bestämmelser aldrig på samordningen av de sociala trygghetssystemen.
Eftersom det är fråga om EU-förordningar, skall de direkt
införlivas med den nationella lagstiftningen. Men då den sociala
tryggheten endast samordnas, kan de sociala trygghetssystemen
fortsättningsvis avvika från varandra i olika länder. Med denna
befogenhet kan man inte ens ingripa i systemen. Följden blir
att då personer flyttar från ett land till ett annat och den sociala
tryggheten beviljas i olika länder, utgörs den alltid av respektive
medlemslands egna förmåner, som kan avvika från andra länders och vara av olika nivå. Likaså varierar avgifterna för den
sociala tryggheten i olika länder. Detta har också sin betydelse
för ländernas arbetskraftskostnader, vilket i vissa fall kan påverka i synnerhet arbetsintensiva företags etableringsbeslut.
På grundval av samordningen av den sociala tryggheten
får arbetstagare, företagare och deras familjemedlemmar som
flyttar från ett land till ett annat sin sociala trygghet endast från
ett land, men alltid så att begränsningar som finns i de sociala
trygghetssystemen inte tillämpas på dem. Karenstiderna, som
i vissa länder begränsar tillgången till den sociala tryggheten i
flera år efter att en person flyttat till landet, måste slopas (perioderna i olika länderna läggs samman). Likaså betalas intjänade
förmåner, speciellt pensioner, även till andra länder, trots att
det vanligtvis finns begränsningar gällande utbetalningen i den
nationella lagstiftningen. Begränsningar gällande nationalitet
vid sociala förmåner tillämpas inte heller på medlemsländernas
medborgare.
Samordningslagstiftningen tillämpas i EU:s medlemsländer, med undantag för Danmark, också på medborgare i s.k.
tredje land, dvs. på andra än medlemsländernas medborgare.
Men endast medlemsländernas medborgare har fulla rättigheter. Förutom Danmark tillämpar också EES-länderna och
Schweiz förordningarna så att de gäller endast medlemsländernas medborgare. För Finlands del skall beaktas att den nordiska
DET SOCIALA EUROPA
25
konventionen om social trygghet och avtalet om social trygghet
mellan Finland och Schweiz utvidgar tillämpningen att till vissa
delar även omfatta andra länders medborgare.
Samordningen av den sociala tryggheten i EU bygger på
anställning eller företagsverksamhet, dvs. det land där en arbetstagare arbetar eller en företagare bedriver företagsverksamhet står alltid för den sociala tryggheten. Familjemedlemmarna
får sin sociala trygghet (närmast sjukvård och familjeförmåner
som barnbidrag) från samma land, trots att de kanske bor i ett
annat. Detta känns främmande för oss finländare, eftersom i
Finland beviljas social trygghet i huvudsak de personer som bor
i landet och på basis av individuella rättigheter, inte via familjemedlemskap. Men utanför de nordiska länderna har även enligt
de nationella bestämmelserna endast personer som förvärvsarbetar rätt till social trygghet, och familjemedlemmarnas rättigheter är beroende av detta. När samordningen ursprungligen
gjordes utifrån dylika sociala trygghetssystem, var det klart att
förvärvsarbete godkändes som kriterium. Det passar inte särskilt bra för system som bygger på bostadsort, men i praktiken
fungerar samordningen, trots att utbetalningen av förmåner
enligt bostadsort till utlandet i vissa fall kan verka märklig.
Trots att den sociala tryggheten alltid, när man flyttar från
ett land till ett annat, enligt EU-samordningen fås i det land där
man själv eller familjens försörjare arbetar, kan sjukvård och
arbetslöshetsförmåner även fås i ett annat land där man vistas.
Med ett sjukvårdskort från hemlandet får man vid vistelse i ett
annat land nödvändig sjukvård (enligt ordalydelsen i förordningens artikel 22 ” de vårdförmåner som visar sig medicinskt
nödvändiga under en vistelse i en annan medlemsstat med
hänsyn till arten av vård och vistelsens planerade längd”) i medlemslandets offentliga sjukvårdssystem på samma villkor som
medlemslandets egna medborgare. I Finland fås sjukvårdskortet på Folkpensionsanstalten. En arbetslös person kan återigen
åka till vilket annat land som helst för att söka arbete. Då får han
arbetslöshetsförmånerna från sitt hemland i tre månaders tid på
26
DET SOCIALA EUROPA
samma sätt som när han söker arbete i sitt hemland.
Enligt huvudregeln får man social trygghet i sysselsättningslandet, men det finns några undantag från denna regel.
Fartygsanställda har rätt till social trygghet i det land under
vilken flagg fartyget seglar, diplomater i det land som sänt ut
dem. För personer som arbetar i internationella transportbolag
finns egna bestämmelser. Personer som arbetar eller bedriver företagsverksamhet i flera länder omfattas vidare enligt
undantagsbestämmelser av den sociala tryggheten i något av
medlemsländerna. Det viktigaste undantaget för Finlands del
gäller s.k. utsända arbetstagare, dvs. arbetstagare som tillfälligt
sänts till ett annat land för att arbeta där (och också företagare,
som kan sända iväg sig själva). Utsända arbetstagare och deras
familjemedlemmar kan omfattas av det utsändande landets sociala trygghet i upp till fem års tid, trots att de bor och arbetar
i ett annat land. Socialskyddsavgifterna betalas i så fall till det
utsändande landet. Men skatterna betalas i det land där man
arbetar. En utsänd arbetstagare behöver ett intyg, som i Finland
ges av Pensionsskyddscentralen.
År 1999 började man förenkla de rätt invecklade förordningarna om samordningen av den sociala tryggheten. Avsikten
var att göra grundläggande förändringar. När den reviderade
förordningen (883/04) antogs i maj 2004 kunde man se att förändringarna inte egentligen var så stora. Men vissa förenklingar
godkändes. Kommissionen har lovat att ge sitt förslag till tillämpningsförordning av samordningsförordningen år 2005.
Den nya förordningen börjar tillämpas först när tillämpningsförordningen har godkänts.
Samordningen av den sociala tryggheten är i dag
vedertagen. Eftersom den nära gäller alla personer som rör sig
mellan olika länder, även turister i fråga om rättigheterna till
sjukvård, är den ett viktigt bevis på den nytta som EU och den
inre marknaden medför.
Nedan beskriver vi samordningen av den finländska sociala tryggheten med andra länder. EU:s samordningsförordningar
DET SOCIALA EUROPA
27
BELGIEN
FRANKRIKE
GREKLAND
IRLAND
ITALIEN
LUXEMBURG
NEDERLÄNDERNA
PORTUGAL
SPANIEN
STORBRITANNIEN
SVERIGE
TYSKLAND
ÖSTERRIKE
SCHWEIZ
ISLAND
LIECHTENSTEIN
NORGE
DANMARK
CYPERN
ESTLAND
LETTLAND
LITAUEN
MALTA
POLEN
SLOVAKIEN
SLOVENIEN
TJECKISKA
REPUBLIKEN
UNGERN
NORDISK
KONVENTION
SCHWEIZ
ESTLAND
ISRAEL
KANADA
(QUEBEC)
LETTLAND
LITAUEN
USA
AUSTRALIEN
CHILE
NYA ZEELAND
POLEN
AUSTRALIEN
EUROPARÅDET
UNGERN
EG-förordningar1408/71 och 574/72
Specialavtal
(Schweiz),
EES-avtal,
Ej medb.
i tredje land
Nya
medlemsstater
1.5.2004
Avtal om
social
trygghet
Avtal om
social
trygghet
under
arbete
eller kan
väntas
Avtal om
sjukvård
Schema 2. Samordningen av och framtiden för den finländska sociala tryggheten
tillämpas i totalt 29 länder, men på något olika sätt. Dessutom
särskiljer vi de nya medlemsstaterna och hänvisar separat till de
baltiska länderna, eftersom de gällande bilaterala avtalen med
dem i praktiken nästan helt förlorade sin betydelse i och med
EU-medlemskapet. Lika gick det med det avtal om social trygghet med Polen som förhandlats fram, men som inte hade hunnit
träda i kraft, och det gällande sjukvårdsavtalet med Ungern. Ett
avtal med Chile är färdigt och väntar på att träda i kraft. Däremot kommer avtalen med Australien och Nya Zeeland inte att
bli färdiga inom en nära framtid. Den nordiska konventionen
28
DET SOCIALA EUROPA
om social trygghet och avtalet med Schweiz ingår i förteckningen, då de tillämpas i vissa situationer tillsammans med EUförordningarna, i synnerhet gällande medborgare i tredje land.
För alla länders del kan man göra upp ett liknande schema
över avtalsförhållanden eller en ”karta” där man ser hur den
sociala tryggheten fungerar när personer flyttar från ett land
till ett annat. De länder som inte omnämns i schemat finns det
inga avtal med. När man flyttar mellan dessa länder är rätten till
social trygghet begränsad, och intjänade rättigheter kan man i
allmänhet inte ta med sig.
Likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet
I det ursprungliga Romfördraget ingick artikel 119 om likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet (”lika lön för lika
och likvärdigt arbete”), men den gav inte den dåvarande ekonomiska gemenskapen kompetens att garantera detta, utan förutsatte att medlemsstaterna skulle sörja för genomförandet av
principen. Bakgrunden till artikeln var grundarstaternas strävan att garantera lika konkurrensmöjligheter i den dåvarande
gemenskapen för de olika medlemsländernas kvinnodominerade industrigrenar. Att vissa medlemsländer inte hade någon
lagstiftning som garanterade lika lön för kvinnor och män sågs
som ett hot. Eftersom bakgrunden till artikeln inte visade på
någon egentlig strävan till jämlikhet, fäste man under lång tid
ingen större uppmärksamhet vid den. Först i början av 1970talet fattade Europeiska gemenskapernas domstol beslut i enskilda jämställdhetsmål och man började åberopa artikeln som
bindande för medlemsländerna. Dessutom utfärdades direktiv,
som dock måste baseras på undantagsartiklarna 100 eller 235,
eftersom artikel 119 inte gav egentlig lagstiftningsbehörighet.
Sålunda uppstod likabehandlingen av kvinnor och män inom
EU:s socialpolitik utifrån domstolsbeslut samt direktiv och andra handlingar på EU-nivå som följde på besluten.
DET SOCIALA EUROPA
29
EG:s jämställdhetsdirektiv
75/117/EEG/ OJ 1975 L 45
Rådets direktiv om tillnärmningen av medlemsstaternas lagar om tillämpningen av principen om lika lön för kvinnor och män.
76/207/EEG OJ 1976 L 39
Rådets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av
kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och
befodran samt arbetsvillkor.
79/7/EEG OJ 1979 L 6
Rådets direktiv om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet.
86/378/EEG OJ 1986 L 359
Rådets direktiv om genomförandet av principen om likabehandling av
kvinnor och män i fråga om företags- och yrkesbaserade system för social
trygghet.
86/613/EEG OJ 1986 L 359
Rådets direktiv om tillämpningen av principen om likabehandling av kvinnor och män med egen rörelse, bland annat jordbruk, samt om skydd för
kvinnor med egen rörelse under havandeskap och moderskap.
92/85/EEG OJ 1992 L 348
Rådets direktiv om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på
arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller
ammar.
96/34/EG OJ 1996 L 145
Rådets direktiv om ramavtalet för föräldraledighet, undertecknat av UNICE,
CEEP och EFS.
97/80/EG OJ 1998 L 14
Rådets direktiv om bevisbörda vid mål om könsdiskriminering
2002/73/EG OJ 2002 L 269
Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 76/
207/EEG om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor
och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran
samt arbetsvillkor.
30
DET SOCIALA EUROPA
2004/113/EG OJ 2004 L 373
Rådets direktiv om genomförandet av principen om likabehandling av
kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor
och tjänster.
Ordalydelsen i artikel 119 togs också in i det socialprotokoll som
godkändes i samband med Maastrichtfördraget (1993) och som
blev bindande för elva medlemsländer, medan Storbritannien
som enda land ställde sig utanför. Till artikeln fogades samtidigt
ett stycke om s.k. positiv diskriminering, men inte egentlig lagstiftningsbehörighet. Lagstiftningsbehörighet att ”med direktiv
utfärda bestämmelser om minimikrav” godkändes visserligen i
det sociala protokollet också gällande likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet, men i en annan artikel. När Finland,
Sverige och Österrike blev medlemmar av EU 1995 utvidgades
det sociala protokollet att omfatta fjorton medlemsländer.
Labourpartiet som kom till makten i Storbritannien i valet
i maj 1997 godkände den lagstiftningsbehörighet som det sociala protokollet gav. När Amsterdamfördraget godkändes en dryg
månad senare i juni 1997 (fördraget trädde i kraft i maj 1999),
intogs det sociala protokollet som sådant i fördraget och till det
fogades endast några enskilda bestämmelser om behörighet. En
sådan var befogenheten som infördes i en ny artikel 141 om att
införa lagstiftning gällande jämställdhet mellan kvinnor och
män i arbetslivet genom medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet. Ordalydelsen ändrades inte i Nicefördraget
(2000). Texten i artikel 141 lyder så här:
Nicefördraget
Artikel 141
1. Varje medlemsstat skall säkerställa att principen om lika
lön för kvinnor och män för lika arbete eller likvärdigt arbete
tillämpas.
DET SOCIALA EUROPA
31
2. I denna artikel skall med ”lön” förstås den gängse grundeller minimilönen samt alla övriga förmåner i form av kontanter eller naturaförmåner som arbetstagaren, direkt eller
indirekt, får av arbetsgivaren på grund av anställningen.
Lika lön utan könsdiskriminering innebär att
a) ackordslön för lika arbete skall fastställas enligt samma
beräkningsgrunder,
b) tidlön skall vara lika för lika arbete.
3. Rådet skall enligt förfarandet i artikel 251 och efter att ha
hört Ekonomiska och sociala kommittén besluta om åtgärder för att säkerställa tillämpningen av principen om lika
möjligheter och lika behandling av kvinnor och män i frågor
som rör anställning och yrke, inklusive principen om lika lön
för lika eller likvärdigt arbete.
4. I syfte att i praktiken säkerställa full jämställdhet i arbetslivet mellan kvinnor och män får principen om likabehandling inte hindra en medlemsstat från att behålla eller
besluta om åtgärder som rör särskilda förmåner för att göra
det lättare för det underrepresenterade könet att bedriva en
yrkesverksamhet eller för att förebygga eller kompensera
nackdelar i yrkeskarriären.
I Amsterdamfördraget intogs därtill en ny artikel 13, på basis av
vilken lagstiftning kan utfärdas enhälligt också för att avvärja
diskriminering på grund av kön. I Amsterdamfördraget och
även i Nicefördraget finns alltså i tre olika artiklar befogenhet
gällande likabehandling av kvinnor och män. I artikel 13 finns
ingen begränsning till arbetslivet, men artikel 137.1 punkt i
och artikel 141.3 innehåller en sådan begränsning. I artikel 13
förutsätts enhällighet och endast ett yttrande begärs av Europaparlamentet. Enligt de två sistnämnda artiklarna fattas besluten
med medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet och
således med kvalificerad majoritet. (Artikeln citeras i avsnittet
om diskriminering).
32
DET SOCIALA EUROPA
Hela området för jämställdheten mellan kvinnor och män
uppstod på basis av beslut av Europeiska gemenskapernas domstol och besluten är av stor betydelse för vidareutvecklingen och
definitionen av den. Det finns tiotals enskilda beslut och nya
fattas hela tiden. Begränsningen av området till jämställdheten
i arbetslivet håller också på att försvinna, då det direktiv som
våren 2003 togs upp till diskussion och som trädde i kraft i december 2004 utvidgar jämställdheten att gälla även situationer
utanför arbetslivet dvs. tillgång och utbud av varor och tjänster.
Det baserar sig på artikel 13, där befogenheten inte är begränsad
till arbetslivet. De förändringar som direktivet förutsätter skall
införas i den nationella lagstiftningen senast 21.12.2007.
Arbetarskydd
Artikel 118A, som antogs i Enhetsakten (1987) som skapade
Europeiska gemenskapens inre marknad, ger befogenhet inom
området för arbetarskydd på arbetsplatserna, och artikel 100A,
som är en mer generell ”inremarknadsartikel”, befogenhet gällande maskiners och apparaters säkerhet, vilket hör till helheten
för den inre marknaden.
Arbetarskyddet är en viktig del av EU:s socialpolitik. Inom
detta område fattades det beslut och utfärdades till och med
direktiv redan på 1960- och 1970-talen. Eftersom det då inte
fanns någon egentlig lagstiftningsbehörighet, måste man vid
lagstiftningen stödja sig på hjälpartikeln 100. I Enhetsakten
intogs emellertid artikel 118A, som ger uttrycklig befogenhet
att med kvalificerad majoritet utfärda direktiv om minimikrav
inom arbetarskyddet. Som lagstiftningsförfarande hade man då
inrättat samarbetsförfarandet med Europaparlamentet. Samtidigt godkändes den s.k. inremarknadsartikeln 100A, enligt
vilken man också kunde anta nödvändig lagstiftning på den
inre marknaden med kvalificerad majoritet. Utifrån den förstnämnda artikeln började man fatta beslut om arbetarskyddet
på arbetsplatserna, och utifrån den senare utfärdades direktiv
DET SOCIALA EUROPA
33
om maskiners och apparaters säkerhet, sammanlagt flera tiotal.
Man kan i dag säga att medlemsländernas lagstiftning om arbetarskyddet har uppstått nästan uteslutande via EU.
I Maastrichtfördraget gjordes inga ändringar i artikel
118A, förutom att som beslutsförfarande godkändes medbeslutandeförfarandet med Europaparlamentet vilket då trädde
i kraft. Artikelns ordalydelse införlivades samtidigt som sådan
även med socialprotokollet och som en del av befogenheten för
hela socialpolitikens område, vilken senare med samma ordalydelse intogs som artikel 137 i Amsterdamfördraget. Artikel
100A kvarstod i Maastrichtfördraget i oförändrad form förutom att beslutsförfarandet ändrades till medbeslutande. I Amsterdamfördraget blev den artikel 95 och ordalydelsen ändrades
till vissa delar, trots att den egentliga lagstiftningsbehörigheten
förblev oförändrad, liksom även senare i Nicefördraget.
Den viktigaste kompetensutvidgningen i Amsterdamfördraget gäller den befogenhet som intogs i artikel 137 via socialprotokollet om att på samma sätt som inom arbetarskyddet ”med
direktiv utfärda minimikrav” även ”inom området för arbetstagarnas sociala trygghet och sociala skydd”. De facto betyder detta
en enorm utvidgning av befogenheten, eftersom EU därmed kan
anta rättsakter med vilka man ställer upp minimikrav eller minimistandarder för medlemsländernas sociala trygghetssystem. Till
dessa delar baseras befogenheten emellertid på enhälliga beslut i
rådet. Modellen för den nya befogenheten har således varit ordalydelsen i artikel 118A om befogenhet rörande arbetarskyddet,
vilken ursprungligen antogs i Enhetsakten 1987.
Åtgärdsprogram inom det sociala området
Med åtgärdsprogram inom det sociala området (i schemat över
sociala program) avses åtgärdsprogram inom området för socialpolitiken, vilka uppgjorts inom EU och som verkställs med
beslut av rådet. Beslut som är bindande för alla medlemsstater.
34
DET SOCIALA EUROPA
Programmen kan med hjälp av små budgetanslag understöda
olika aktörer i medlemsländerna i deras gemensamma projekt
som hör till vissa specifika programområden. Eftersom åtgärdsprogrammen alltid förutsätter att två eller flera medlemsländer
deltar i ett projekt, har samarbetet mellan aktörer, frivilligorganisationer och olika förvaltningsenheter i medlemsländerna
gett genomförandet av programmen ett mervärde.
Sedan slutet av 1970-talet har det funnits åtgärdsprogram
inom området för jämställdhet mellan kvinnor och män, och
nästan lika länge program för att bekämpa fattigdomen. Arbetarskyddsprogram uppgjordes i slutet av 1980-talet. Och i
början av 1990-talet utarbetades program för äldre och handikappade och ett sysselsättningsprogram. Programmen omfattar
vanligtvis fem år. De har en viss totalbudget samt definierade
verksamhetsområden och villkor för erhållande av projektstöd.
Programmen styrs av en kommitté med representanter för kommissionen och sakkunniga från medlemsländerna.
I mitten av 1990-talet pågick en politisk tvist om åtgärdsprogrammen inom det sociala området, eftersom särskilt de
konservativa regeringarna i Tyskland och Storbritannien inte
ansåg att det var EU:s uppgift att ta hand om äldre, handikappade och fattiga. I de grundläggande fördragen fanns nämligen
dessa persongrupper inte ens nämnda, och därmed var artikel
235 den enda grunden för befogenhet för åtgärdsprogrammen. Programmen lades de facto på is 1995 med undantag för
jämställdhetsprogrammet. Efter en hård kamp intogs i Amsterdamfördraget (artikel 137) befogenhet att utarbeta fattigdomsprogram, och en fortsättning på sysselsättningsprogrammet
garanterades i ett separat kapitel om sysselsättningen. Å andra
sidan gav den nya artikeln 13 om bekämpning av diskriminering möjlighet att göra upp ett åtgärdsprogram om diskriminering, och ett sådant program godkändes också hösten 2000. De
övriga åtgärdsprogrammen fick ingen befogenhet, men saken
korrigerades i Nicefördraget när befogenheten i artikel 137 om
att uppgöra åtgärdsprogram blev allmängiltig.
DET SOCIALA EUROPA
35
Europeiska socialfonden (ESF) kan räknas till samma helhet som åtgärdsprogrammen, även om de summor som rör sig
via den är flerdubbelt större än åtgärdsprogrammens. Dessutom
beviljar socialfonden anslag till projekt i enskilda medlemsländer, medan åtgärdsprogrammen alltid kräver projekt där två eller flera medlemsländer deltar. Socialfonden utgör tillsammans
med de övriga strukturfonderna (regionala utvecklingsfonden
och fonderna för jordbruket och fisket) en egen verksamhetshelhet. Strukturfonderna står för en betydande del av EU:s budget, den största enskilda andelen efter jordbruket. Dessa fonder
förhandlas alltid för fem år framåt, och i förhandlingarna 2004
deltog också de nya medlemsstaterna.
Hälso- och sjukvård
EU:s politik inom hälso- och sjukvårdsområdet kan behandlas
i fyra olika kategorier. För det första regleringen av den fria
rörligheten för personer, tjänster och varor som rör den inre
marknadens funktion, för det andra åtgärder och reglering som
uttryckligen gäller folkhälsan och för det tredje hälsoskyddet
mer allmänt, inbegripet bland annat hälsofarliga ämnen och
frågor gällande miljöhälsa och livsmedelshygien. Den fjärde
kategorin som blivit aktuell under de senaste åren är EG-domstolens rättspraxis rörande hälsovårdstjänster och patienternas
rörlighet och den debatt som detta väckt. Dessa frågor tas upp
längre fram i kapitlet om den inre marknaden.
Hälso- och sjukvården omnämns till och med i Europeiska
gemenskapernas första grundfördrag, men vanligen endast i de
s.k. inledande artiklarna som ett uttryck för gemenskapernas
allmänna strävanden och mål. Det fanns å andra sidan också
särskilda bestämmelser om handel med farliga ämnen och om
arbetshygien. Men i slutet av 1980-talet lades det med stöd av
artikel 100A om den inre marknaden fram förslag till direktiv
om tobakens skadlighet. Av dessa förslag godkändes direktiv
gällande TV-reklam om tobak, tobakens tjärhalt och förpack36
DET SOCIALA EUROPA
ningstexter. Direktivet om reklamförbud för tobak gav upphov
till en kamp med tobaksindustrin på 1990-talet och i början av
2000-talet. EG-domstolen hävde direktivet om reklam för och
sponsring till förmån för tobaksvaror (98/43/EG), och det nya
direktiv (2003/33/EG) som antogs i dess ställe är återigen föremål för behandling i EG-domstolen.
Sedan 1960- och 70-talen har det inom gemenskapen
funnits bestämmelser om försäljningstillstånd för läkemedel,
om läkemedelsövervakningen och läkemedelssäkerheten i
anknytning till varornas rörlighet. Regleringen av medicinska
apparater har utvecklats sedan början av 1990-talet. Europeiska läkemedelsmyndigheten (EMEA) inledde sin verksamhet
i början av 1995. EU:s läkemedelsbestämmelser har av hävd
uttryckligen baserat sig på rättsakterna om den inre marknaden (med undantag för veterinärmedicinska frågor, där efter
Amsterdamfördraget beslut har kunnat fattas också med stöd
av folkhälsoartikeln). EU:s nya konstitution som presenteras
längre fram i denna bok kommer att medföra en ändring av den
rättsliga grunden för läkemedel avsedda för människor och för
medicinska apparater.
Direktiven om erkännande av examina bygger också på
främjandet av rörligheten. Om en läkare, sjukskötare, tandläkare, barnmorska, provisor eller veterinär flyttar till ett annat
medlemsland, erkänns behörigheten i princip automatiskt
och yrkesutövandet är möjligt i vilket medlemsland som helst.
Dessa direktiv sammanslås till ett direktiv om erkännande av
yrkeskompetens våren 2005 enligt ett förslag av kommissionen,
vilket som bäst behandlas av rådet.
Inom området för hälsoskydd har miljöhälsofrågor, bland
annat rent hushålls- och badvatten, reglerats med stöd av miljöartiklarna (artiklarna 174–176 i Nicefördraget). Regleringen
av övervakningen av livsmedelssäkerheten och hälsofarliga ämnen, t.ex. kemikalier, sker däremot med stöd av artiklarna om
den inre marknaden.
DET SOCIALA EUROPA
37
Det fanns ingen EU-lagstiftning om folkhälsan, med vilken här framför allt avses främjande av hälsan och förebyggande
av sjukdomar, före början av 1990-talet. I Maastrichtfördraget
godkändes artikel 129 om folkhälsan, som gav befogenhet att
vidta ”främjande åtgärder”, vilket innebar åtgärdsprogram inom
folkhälsoområdet och en möjlighet att med kvalificerad majoritet anta rekommendationer. När åtgärdsprogram sätts i kraft
med ett bindande beslut av rådet, fattas besluten på förslag av
kommissionen i rådet och genom medbeslutandeförfarandet
tillsammans med Europaparlamentet. På 1990-talet utarbetades
sammanlagt ett tiotal program inom olika folkhälsoområden
(cancer, aids, narkotika, hälsofrämjande etc.). Vid millennieskiftet förhandlade man fram ett nytt folkhälsoprogram för
2003–2008, som ersatte de separata programmen. Programmet fokuserar på information om hälsa, snabba reaktioner på
hälsorisker och insatser för att påverka avgörande faktorer för
folkhälsan. I Amsterdamfördraget fick den nya artikeln nummer 152 och den egentliga befogenheten att göra upp åtgärdsprogram förblev oförändrad. Att hälsoaspekter skulle beaktas
på ett horisontellt plan inom gemenskapens alla politikområden
hade i princip funnits med i den tidigare artikeln, men i den nya
artikeln underströks frågan genom att den lyftes fram i början
av artikeln.
Nicefördraget
Artikel 152
1. En hög hälsoskyddsnivå för människor skall säkerställas
vid utformning och genomförande av all gemenskapspolitik
och alla gemenskapsåtgärder.
Gemenskapens insatser, som skall komplettera den nationella politiken, skall inriktas på att förbättra folkhälsan,
förebygga ohälsa och sjukdomar hos människor och undanröja faror för människors hälsa. Sådana insatser skall innefatta kamp mot de stora folksjukdomarna genom att främja
38
DET SOCIALA EUROPA
forskning om deras orsaker, hur de överförs och hur de kan
förebyggas samt hälsoupplysning och hälsoundervisning.
Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternas insatser
för att minska narkotikarelaterade hälsoskador, inklusive
upplysning och förebyggande verksamhet.
2. Gemenskapen skall främja samarbete mellan medlemsstaterna på de områden som avses i denna artikel och vid
behov stödja deras insatser.
Medlemsstaterna skall i samverkan med kommissionen
inbördes samordna sin politik och sina program på de områden som avses i punkt 1. Kommissionen kan i nära kontakt
med medlemsstaterna ta lämpliga initiativ för att främja en
sådan samordning.
3. Gemenskapen och medlemsstaterna skall främja samarbetet med tredje land och behöriga internationella organisationer på folkhälsans område.
4. Rådet skall, enligt förfarandet i artikel 251 och efter att
ha hört Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, bidra till att de mål som anges i denna artikel
uppnås genom att
a) besluta om åtgärder för att fastställa höga kvalitets- och
säkerhetsstandarder i fråga om organ och ämnen av mänskligt ursprung, blod och blodderivat; dessa åtgärder skall inte
hindra någon medlemsstat från att upprätthålla eller införa
strängare skyddsåtgärder,
b) med undantag från artikel 37 besluta om sådana åtgärder
på veterinär- och växtskyddsområdet som direkt syftar till
att skydda folkhälsan,
c) besluta om stimulansåtgärder som är utformade för att
skydda och förbättra människors hälsa, dock utan att dessa
åtgärder får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar.
DET SOCIALA EUROPA
39
Rådet kan också med kvalificerad majoritet på förslag av
kommissionen anta rekommendationer för de syften som
anges i denna artikel.
5. När gemenskapen handlar på folkhälsoområdet skall den
fullt ut respektera medlemsstaternas ansvar för att organisera och ge hälso- och sjukvård. Särskilt får inte de åtgärder
som avses i punkt 4 a påverka nationella bestämmelser om
donation eller medicinsk användning av organ och blod.
I artikeln intogs bl.a. en möjlighet att utfärda rättsakter som
samordnar medlemsstaternas lagstiftning gällande vissa säkerhetsaspekter. Det är fråga om kvalitets- och säkerhetsstandarder
för organ och ämnen av mänskligt ursprung, blod och blodderivat. Gemenskapen har också använt sig av denna befogenhet
och godkänt direktiv om blodsäkerhet och kvalitets- och säkerhetsstandarder för vävnader och celler. Ordalydelsen i folkhälsoartikeln ändrades inte i Nicefördraget.
Diskriminering
Bekämpningen av diskriminering hade tidigare i EU inskränkt
sig till förbud mot diskriminering på grund av nationalitet enligt artikel 6 i grundfördraget och till bekämpning av diskriminering på grund av kön på ovan nämnt sätt enligt artikel 119
och domstolens beslut. I Amsterdamfördraget intogs artikel 13
om mergenerell bekämpning av diskriminering enligt punkt 1 i
följande artikel:
Nicefördraget
Artikel 13
Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i detta fördrag och inom ramen för de befogenheter
40
DET SOCIALA EUROPA
som fördraget ger gemenskapen, kan rådet genom enhälligt
beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa
diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell
läggning.
Med avvikelse från punkt 1 skall rådet fatta beslut i enlighet
med förfarandet i artikel 251 när rådet, i syfte att stödja de
åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att bidra till att
förverkliga målen i punkt 1, beslutar om stimulansåtgärder på gemenskapsnivå, som dock inte får omfatta någon
harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar.
Med stöd av artikeln kan rättsakter utfärdas med enhälligt beslut för att bekämpa diskriminering på de grunder som nämns
i artikeln, om Europaparlamentet hörs. I Nicefördraget fogades
en ny punkt 2 till artikeln, där det sägs att åtgärdsprogram kan
uppgöras genom medbeslutandeförfarande med Europaparlamentet. Tillägget var en eftergift till Europaparlamentet, som
hade klagat över att rådet kunde bestämma över de beslut som
fattades enligt artikeln, trots att man inom andra områden i
allmänhet hade övergått till medbeslutande. Att tillägget gäller endast åtgärdsprogram, som utarbetas med stöd av artikeln,
beror antagligen på att man ville ha kvar kravet på enhällighet,
och inte ville kombinera det med medbeslutandeförfarandet
där kvalificerad majoritet krävs (det nästan enda undantaget är
artikel 42, som vi behandlat tidigare, där enhällighet krävs trots
medbeslutande).
Redan då Amsterdamfördraget trädde i kraft gav kommissionen rådet ett förslag till direktiv om bekämpning av
diskriminering på grund av ras och etniskt ursprung inom alla
yrkesområden och i arbetslivet på de andra grunder som räknas
upp i artikeln (förutom kön, om vilket man nådde enighet med
DET SOCIALA EUROPA
41
de befogenheter som andra förutnämnda artiklar ger). Därtill
föreslog man ett åtgärdsprogram för utbyte av information och
erfarenheter mellan medlemsstaterna om bekämpning av alla
slag av diskriminering. Direktiven godkändes exceptionellt
snabbt, trots kravet på enhällighet, och med synnerligen stränga
krav redan 2000. Också åtgärdsprogrammet godkändes i oktober 2000, och dess femårsperiod inleddes i början av 2001.
Under senare år har främst medborgarorganisationer fört
fram synpunkter om att direktivet om bekämpning av diskriminering även på de andra grunder än ras och etniskt ursprung
som nämns i artikeln bör utvidgas också till andra områden än
arbetslivet.
Rådets direktiv om genomförande av principer om likabehandling av
personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (det s.k. rasismdirektivet
2000/43/EG).
Rådets direktiv om inrättande av en allmän ram för likabehandling (2000/
78/EG).
Nicefördraget
I Nicefördraget, som förhandlades fram 2000, intogs inga större
ändringar av de befogenheter som godkänts i Amsterdamfördraget. I samband med behandlingen av hälso- och sjukvården
ovan hänvisades till ändringarna i artikel 152. Därtill fick artikel
137 en ny ordalydelse, som är tydligare än den enbart något justerade texten i det sociala protokollet som intogs i Amsterdamfördraget. Det behövdes en ny artikel 144 för att den kommitté
för socialt skydd som ursprungligen inrättats endast med ett
beslut av rådet 1999 kunde inrättas på ett juridiskt korrekt sätt.
42
DET SOCIALA EUROPA
Ändringar i Nicefördraget jämfört med Amsterdamfördraget
Artikel 13 – tillades befogenheten i punkt 2 om åtgärdsprogram med medbeslutandeförfarande
Artikel 42 – inga ändringar
Artikel 137 – delvis ny ordalydelse (se nedan) och tillägg om befogenhet
för uppgörande av åtgärdsprogram i allmänhet och utbyte av information
och erfarenheter
Artiklarna 138 och 139 – inga ändringar
Artikel 141 – inga ändringar
Artikel 144 – ny befogenhet för inrättande av en kommitté för socialt skydd
Artikel 152 – inga ändringar
I artikel 137 i Nicefördraget finns en rätt heltäckande förteckning över områdena för EU:s socialpolitik. Områdena förhandlades fram redan i 1990-talets början för Maastrichtfördraget,
men godkändes endast i form av socialprotokollet, som ingick
som bilaga till fördraget. Först i slutet av decenniet kom texten
i och med Amsterdamfördraget att gälla alla medlemsländer.
Punkterna i och j togs visserligen med först i Nicefördraget,
men rättsakter kan inte antas inom dessa områden. I texten
nedan ingår likaså den egentliga befogenhetsgrunden och hänvisningar till lagstiftningsförfaranden. Jämfört med socialprotokollet och texten i Amsterdamfördraget är skillnaden i fråga
om befogenhet inte stor, men den nya indelningen gör artikeln
tydligare.
Artikel 137 i Nicefördraget lyder på följande sätt beträffande befogenhetsbestämmelserna:
DET SOCIALA EUROPA
43
Nicefördraget
Artikel 137
1. …
a) Förbättringar, särskilt av arbetsmiljön, för att skydda arbetstagarnas hälsa och säkerhet.
b) Arbetsvillkor.
c) Social trygghet och socialt skydd av arbetstagarna.
d) Skydd för arbetstagarna då deras anställningsavtal slutar
gälla.
e) Information till och samråd med arbetstagarna.
f) Företrädande och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen, inbegripet medbestämmande, om inte annat följer av punkt 5.
g) Anställningsvillkor för medborgare i tredje land som lagligt vistas inom gemenskapens territorium.
h) Integrering av personer som står utanför arbetsmarknaden, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 150.
i) Jämställdhet mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden och lika behandling av kvinnor och män på arbetsplatsen.
j) Kampen mot social utslagning.
k) Modernisering av systemen för socialt skydd, utan att det
påverkar tillämpningen av punkt c
2. I detta syfte kan rådet
a) besluta om åtgärder som är avsedda att främja samarbetet mellan medlemsstaterna genom initiativ som syftar till
att öka kunskapen, utveckla utbytet av information och beprövade erfarenheter, främja nyskapande tillvägagångssätt
och utvärdera erfarenheter, med undantag av åtgärder som
omfattar harmonisering av medlemsstaternas lagar eller
andra författningar,
44
DET SOCIALA EUROPA
b) på de områden som avses i punkt 1 a–i genom direktiv
anta minimikrav, som skall genomföras gradvis, varvid hänsyn skall tas till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna. I dessa direktiv skall
sådana administrativa, finansiella och rättsliga ålägganden
undvikas som motverkar tillkomsten och utvecklingen av
små och medelstora företag.
Rådet skall besluta i enlighet med förfarandet i artikel 251 efter
att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, utom på de områden som avses i punkt 1 c, d, f och
g i den här artikeln, där rådet skall besluta enhälligt på förslag
av kommissionen efter att ha hört Europaparlamentet och
nämnda kommittéer. Rådet kan genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet
besluta att göra förfarandet i artikel 251 tillämpligt på punkt 1
d, f och g i den här artikeln.
Såsom framgår kan man på de områden som i början av texten avskiljs med bokstäver, med undantag för styckena j och k
”genom direktiv anta minimikrav”, dvs. det är fråga om lagstiftningsbehörighet. Besluten fattas med kvalificerad majoritet och
medbeslutande med Europaparlamentet, utom i fråga om punkterna c, d, f och g, där det krävs enhällighet efter att Europaparlamentet har hörts. I fråga om punkterna d, f och g kan man
separat besluta att tillämpa medbeslutandeförfarandet. Endast
gällande ”c Social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna”
krävs alltid enhälliga beslut i rådet dvs. medlemsländerna emellan och endast ett yttrande av Europaparlamentet.
Den nya konstitutionen
Det så kallade konventet som inrättades 2000 för att ändra
grundfördragen överlämnade enligt sitt uppdrag sommaren
2003 ett förslag till Fördrag om upprättande av en konstitution
för Europa, dvs. en konstitution som skall ersätta de nuvarande
DET SOCIALA EUROPA
45
grundfördragen. I det ingick även stadgan om de grundläggande
rättigheterna, som utarbetades i samband med Nicefördraget och
då antogs som en deklaration och som härmed skulle få en bindande form.
I konstitutionen kvarstod befogenhetsartiklarna på området för socialpolitiken i huvudsak oförändrade, dvs. som de
lydde i Nicefördraget. En betydande förändring gäller artikel 42
som samordnar den sociala tryggheten, där grunden blir beslut
med kvalificerad majoritet. Men artikeln kompletterades med
en s.k. nödbromsmekanism, eller möjlighet att överlämna ett
rättsaktsförslag till behandling i Europeiska rådet, om en medlemsstat anser att förslaget skulle påverka grunderna för dess
sociala trygghetssystem eller balansen i systemets finansiering.
Efter att ha behandlat ärendet kan Europeiska rådet antingen
sända förslaget tillbaka till rådet eller be kommissionen utarbeta
ett nytt förslag.
En annan viktig principiell förändring förutom införlivandet av stadgan om de grundläggande rättigheterna med
konstitutionen är att socialpolitiken lyfts upp till en så kallad
genomgående princip, som skall beaktas inom alla politikområden. Artikel III-117 uttrycker det så här:
Vid fastställande och genomförandet av den politik och den
verksamhet som avses i denna del skall unionen beakta de
krav som är förknippade med främjandet av hög sysselsättning, garantier för ett fullgott socialt skydd, kampen mot
social utestängning samt en hög utbildningsnivå och en hög
hälsoskyddsnivå för människor.
Det är dock tills vidare oklart vilka praktiska konsekvenser
denna princip kan ha till exempel för den inre marknaden eller
konkurrensen. De befintliga horisontalprinciperna (bl.a. jämställdhet mellan könen, hållbar utveckling och folkhälsa) har
hittills närmast ”limmats” på olika EU-dokument i de inledande
avsnitten. De har knappt alls styrt de val som gjorts. Till exempel
i bedömningen av EG:s konkurrensrätt har man i fråga om ar46
DET SOCIALA EUROPA
betsmarknaden och handelskoncentrationer kommit fram till ett
allmänt konstaterande om att argument gällande sysselsättningen
och arbetstagarnas sociala ställning kan beaktas som en faktor vid
svåra avgöranden. Därmed kan integrationsprincipen ha en viss
betydelse för EG-domstolens beslut i gränsfall. Sådana gränsfall
kan förekomma inom företagsfusioner eller regionalpolitiken.
Konstitutionen godkändes sommaren 2004 och undertecknades i oktober 2004. På grund av att Frankrike och Holland
har förkastat det konstitutionella fördraget i folkomröstningar
träder det inte i kraft, eller i alla fall måste förhandlingar föras
om ändringar i det. För socialpolitikens del kan konstitutionen
anses vara rätt bra.
På sid. 48 finns ett schema över befogenheten före och efter
konstitutionen.
Samordningen av socialpolitiken är i stort sett oförändrad,
men kravet på enhällighet ändras till kvalificerad majoritet.
Dessutom behövs inte längre hjälpartikeln 308 (nu artikel I17), då artikeln numera innehåller en hänvisning till företagare.
Medbeslutandeförfarandet vid samordningen av den sociala
tryggheten hade godkänts redan i Amsterdamfördraget. Bestämmelserna om jämställdhet mellan kvinnor och män, liksom
också om bekämpningen av diskriminering, är oförändrade.
Förslaget om att ändra beslutsförfarandet för kampen mot
diskriminering från enhällighet till kvalificerad majoritet godkändes inte.
Inom hälso- och sjukvårdspolitiken är förändringarna i
princip betydande. Unionens befogenhet gällande folkhälsan
ökar framför allt gällande åtgärder som rör övervakning, tidig
varning och bekämpning av allvarliga gränsöverskridande hot
mot människors hälsa (t.ex. smittsamma sjukdomar och bioterrorism). EU-lagstiftning som harmoniserar medlemsländernas
lagar och förordningar kan antas i dessa frågor. Harmonisering
av medlemsstaternas lagstiftning är också möjlig med tanke på
folkhälsan i fråga om läkemedel och medicinsk apparatur, där
gemenskapslagstiftningen nu enbart bygger på artiklarna om
DET SOCIALA EUROPA
47
BEFOGENHET FÖRE DEN NYA KONSTITUTIONEN
Samordning av
sociala
trygghet
Jämställdhet
(i arbetslivet)
Arbetarskydd
Sociala
program
Häsovårdspolitik
Bekämping av
diskriminering
art. 42
(medbesl. +
enhäll.)
+ art. 308
(enhäll.)
art. 141
(medbesl. +
kval. maj.)
art. 137
(medbesl. +
kval. maj.)
art. 13
(enhäll.)
art. 137
(medbesl. +
kval. maj.)
art. 95
(medbesl. +
kval. maj.)
art. 137
(utslagning
– medbesl.
+ kval. maj.)
art. 308
(enhäll.)
art.13
art. 152
(medbesl. +
kval. maj.)
art. 13
(enhäll.)
BEFOGENHET EFTER KONSTITUTIONEN
art. III-136
(medbesl. +
kval. maj.)
art. III-214
(medbesl. +
kval. maj.)
art. III-210
(medbesl. +
kval. maj.)
art. III-124
(enhäll.)
Arbetarskydd
art. III-210
(medbesl. + kval. maj.)
Arbetsmarknadsreglering och sociala
program
(art. III-210
medbesl. + kval. maj.)
art. III-278
(medbesl.+
kval. maj.)
art. III-124
(enhäll. –
åtgärdsprogram:
medbesl. +
kval. maj.)
Arbetstagarnas sociala
trygghet och skydd
(art. III-210 enhäll.)
Schema 3. EU:s befogenheter inom social- och hälsovården före och efter den nya
konstitutionen
den inre marknaden. Ytterligare kan icke-harmoniserande lagar
utfärdas om åtgärder, vars direkta syfte är att skydda folkhälsan
genom att förhindra tobaks- och alkoholmissbruk. Enligt det
gällande grundfördraget kan rättsakter i dessa fall antas endast
utifrån bestämmelserna om den inre marknaden.
Vid regeringskonferensen var Finlands centrala förhand48
DET SOCIALA EUROPA
lingsmål i fråga om hälsovårdstjänsterna att trygga den nationella finansieringen, organiseringen och tillhandahållandet av
dessa tjänster. Några medlemsstater delade denna syn, och i
punkt 7 i artikel III-278 om folkhälsan lyckades man till slut få
in en ändring. I denna bestämmelse fastställs uttryckligen att
unionen skall respektera medlemsstaternas ansvar för att besluta om sin hälso- och sjukvårdspolitik samt för att organisera
och ge hälso- och sjukvård. Medlemsstaternas ansvarsområden
inbegriper hälso- och sjukvårdsförvaltning och fördelning av de
resurser som tilldelas denna. Där motsvarande bestämmelse i
det nuvarande EG-fördraget gäller endast unionens verksamhet inom folkhälsan, är tillämpningsområdet för den reviderade
bestämmelsen i konstitutionen allmän och omfattar all unionsverksamhet.
Kolumnerna för arbetarskydd och sociala program har
slagits samman, eftersom bestämmelserna om dem i dag finns i
artikel 137, där arbetsmarknadsregleringen ingår enligt den tidigare citerade långa förteckningen. Såsom förut sagts fattas besluten i dessa frågor enligt medbeslutandeförfarandet och med
kvalificerad majoritet, med undantag för fyra områden, där det
krävs enhällighet och endast ett yttrande av Europaparlamentet.
Inom tre av dessa områden är det dock nu möjligt att fatta beslut
även med kvalificerad majoritet, om man så beslutar. Endast på
ett område dvs. ”social trygghet och socialt skydd för arbetstagare” krävs fortfarande enhällighet och endast ett yttrande av
Europaparlamentet, och något annat förfarande kan man inte
komma överens om.
Stadgan om de grundläggande rättigheterna blev
en bindande del av konstitutionen
Ändringarna av lagstiftningsbehörigheten inom de socialpolitiska områden som beskrivs här är innehållsmässigt relativt
små jämfört med det gällande Nicefördraget. Att stadgan om
de grundläggande rättigheterna blivit en bindande del av konDET SOCIALA EUROPA
49
stitutionen är en principiellt viktig sak, vilket framhäver att de
sociala rättigheterna är en del av medborgarnas rättigheter. Men
stadgan om de grundläggande rättigheterna ger inte unionen
nya befogenheter inom socialpolitiken eller området för andra
därmed införlivade rättigheter. Befogenhetsbestämmelserna
måste finnas i del I eller III i konstitutionen. Men EU skall i sin
lagstiftning och i tolkningen av den respektera de grundläggande rättigheterna och därigenom kan det kommande indirekta
inflytandet visa sig vara till och med mycket viktigt.
EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna har en
lång historia bakom sig. Modellen för den var Europarådets sociala stadga (Social Charter), som har uppnått en viktig ställning
när det gäller att fastslå de europeiska staternas skyldigheter och
människornas sociala rättigheter. Den är på sätt och vis en definition av de sociala rättigheterna i en civiliserad stat. På grund
av sin politiska historia kunde Finland ansluta sig till Europarådet och den sociala stadgan först 1989. Därför kan man säga att
Finland först då blev en fullvärdig europeisk stat, som genomför
sociala rättigheter enligt en gemensamt överenskommen norm.
I slutet av 1980-talet ville också EU visa att unionen främjar europeiska värden och kommissionen gjorde ett förslag till
en social stadga för gemenskapen. Men Storbritannien ville
inte godkänna den, och den antogs så att den begränsades till
arbetstagare och enbart i form av en deklaration 1989 (Charter
of the Fundamental Social Rights of Workers – Stadga om grundläggande sociala rättigheter för arbetstagare ) av de övriga elva
medlemsstaterna.
Nästa försök gjordes 2000. Avsikten var att stadgan om
de grundläggande rättigheterna skulle införlivas med Nicefördraget i samma form som den nu togs in i konstitutionen. Alla
ansträngningar till trots antogs stadgan återigen enbart som en
deklaration i samband med Nicefördraget. Först i förslaget till
ett konstitutionellt fördrag har den tagits med som en bindande
del av EU:s regelverk.
50
DET SOCIALA EUROPA
Europarådets sociala stadga har visat sin styrka i beslut
som Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna fattat i
enskilda fall och i en synnerligen stram övervakning av medlemsstaternas handlande. Detsamma kan vi också vänta oss i
EU. Europeiska gemenskapernas domstol har visat sig vara en
synnerligen stark aktör som övervakare av bestämmelserna i
EU:s grundfördrag och det övriga regelverket. Framför allt i ett
flertal fall som gäller samordningen av den sociala tryggheten
har den tydligt tagit ställning till förmån för medborgarnas rättigheter. På samma sätt kan man anta att domstolen en i enlighet härmed börjar tolka bestämmelserna i avdelningen om de
grundläggande rättigheterna i konstitutionen till medborgarnas
fördel och fastställa innehållet i EU-medborgarnas sociala rättigheter, då dessa inte i tillräcklig grad uppfylls i medlemsstaternas
verksamhet eller lagstiftning.
DET SOCIALA EUROPA
51
3. Europeiska unionens inre marknad och
den sociala tryggheten
Den inre marknaden – den reglerade, men obegränsade rörligheten för varor, tjänster, kapital och människor – är den politiska kärnan i EU. När Europeiska ekonomiska gemenskapen
grundades med Romfördraget 1958 var dess viktigaste uppgift
att inrätta en gemensam marknad, där arbetstagare, tjänster, kapital och varor kunde röra sig utan begränsningar från ett medlemsland till ett annat. Därmed skulle också inskränkningarna
i de sociala trygghetssystemen om tillgång till social trygghet
vid inresa till ett land (karenstider) och begränsningarna att
betala ut förmåner till utlandet slopas. Därför utfärdades de
förordningar som vi tidigare hänvisat till för att samordna de
sociala trygghetssystemen, så att begränsningarna i systemen
inte skulle kunna tillämpas när arbetstagare flyttar mellan medlemsländerna. Till övriga delar stod de sociala trygghetssystemen utanför den inre marknaden ända fram till de allra senaste
åren. Eftersom systemen hörde till den offentliga förvaltningen
var det lätt att anse att de ”naturligt” nog hörde till något annat
område än den inre marknaden.
I detta kapitel behandlas samordningen av den inre marknaden och den sociala tryggheten. Inledningsvis presenteras
den sociala trygghetsstrukturens tre pelare. Därefter behandlas
problematiken med patienter som rör sig mellan länderna. Sedan tar vi upp aktuella frågor om jämställdheten mellan kvinnor
och män och förslaget till tjänstedirektiv. Kapitlet avslutas med
en presentation av förslaget till ett nytt konstitutionellt fördrag,
där de delar som har betydelse för kapitlets tema behandlas.
52
DET SOCIALA EUROPA
Tredje
pelaren
ÖVRIG TRYGGHET
Andra
pelaren
KOMPLETTERANDE/YRKESBASERAD TRYGGHET
Första
pelaren
LAGSTADGAD OCH OBLIGATORISK TRYGGHET
Schema 1. Den sociala tryggheten ur EU:s perspektiv
EU:s sociala trygghet i trepelarstrukturen
Den sociala tryggheten har i EU fastställts rätt exakt i samordningen av de sociala trygghetssystemen och enligt domstolens
beslut som gäller den. Den sociala tryggheten utgörs av den
första pelarens lagstadgade och obligatoriska system i schema
1. Pelarna har i schemat placerats ovanför varandra, eftersom
de kompletterar varandra. Om tryggheten enligt den första pelaren inte är tillräcklig, kompletteras den av den andra och/eller
den tredje pelaren. Förhållandet mellan pelarna varierar i olika
länder. I Finland ger den första pelaren människorna en i stort
sett tillräcklig trygghet, medan den första pelaren till exempel i
Storbritannien endast står för minimiförmåner och den andra
pelaren där har en synnerligen viktig betydelse för att garantera
medborgarnas sociala trygghet.
I Finland är den sociala trygghet som ingår i den första pelaren exceptionellt stor, eftersom det finländska sociala
trygghetssystemet inte känner till så kallade inkomsttak, dvs.
övre gränser för inkomster där sociala trygghetsförmåner inte
intjänas. I det finländska systemet intjänar man också med höga
inkomster social trygghet enligt samma procent som med lägre
inkomster och därför finns endast ett ringa behov av en kompletterande trygghet. I alla andra länder finns inkomsttak, som
DET SOCIALA EUROPA
53
begränsar den sociala tryggheten. Därför är det naturligt att ju
lägre inkomsttaken är, desto mer komplettering behövs av systemen i den andra och tredje pelaren.
Tredje pelaren
Andra pelaren
Första pelaren
Schema 2. Den sociala tryggheten i Finland
Den första pelarens lagstadgade sociala trygghet är en trygghet
baserad på lag, och i lagarna finns bestämmelser om de sociala
trygghetsförmånerna, avgifterna och om villkoren för beviljande av förmånerna. Den skiljer sig uttryckligen på grundval
av denna definition från den andra pelarens kompletterande,
yrkesbaserade system, som utgör kollektiva arbetsgivar- eller
arbetsbaserade arrangemang eller system. Det kan också finnas lagstiftning som gäller den andra pelarens system, men den
54
DET SOCIALA EUROPA
Socialbidrag, social omsorg,
social service
Familjeförmåner
Barnbidrag, moderskapsunderstöd, hemvårdsstöd för barn
Inkomstrelaterad trygghet
Arbetslöshet
Grundtrygghet
Olycksfall
och yrkessjukdomar
Arbetspensioner
Pensionsskydd
Folkpensioner
Sjuk- och
moderskapsförsäkring
Offentlig sjukvård
Sjukdom
och
moderskap
bestämmer inte förmånerna, villkoren eller avgifterna, utan
garanterar de beviljande organisationernas verksamhet och
förvaltning eller tryggar placeringarna. Förmånerna fastställs
till exempel i arbetsmarknadsavtal eller i andra handlingar
som uppgjorts mellan arbetstagaren och arbetsgivaren eller
i avtalsförhållandena. Den tredje pelarens system är privata
försäkringar till åtskillnad från den andra pelarens kollektiva
arrangemang.
Å andra sidan indelas den sociala tryggheten i områden.
Detta bygger på Internationella arbetsorganisationen ILO:s avtal nr 102 från 1952, i vilket den sociala tryggheten klassificeras
i nio områden. De kan kombineras och då blir det fråga om
fem områden. Då de sociala trygghetssystemen är olika i olika
länder, varierar också underklassificeringen. I schema 2 har det
finländska sociala trygghetssystemet placerats inom ramen för
EU:s första pelare och de fem områdena för den sociala tryggheten.
Förordningarna om samordningen av den sociala tryggheten tillämpas i Finland uteslutande på den sociala tryggheten
inom området med mörk bakgrund i schema 2. Alla andra länder där förordningarna tillämpas har också varit tvungna att definiera sin sociala trygghet enligt samma modell. Denna sociala
trygghet finns inskriven i de deklarationer som utfärdats som
bilagor till förordningarna. Det sociala trygghetsområdet i olika
länder ändras också hela tiden antingen till följd av ny lagstiftning eller enligt beslut av Europeiska gemenskapernas domstol.
EG-domstolens beslut spelar en stor roll vid den samordning av EU:s sociala trygghet som behandlats ovan. Domstolen
har under årtiondenas lopp och i hundratals enskilda fall bestämt hur samordningsprinciperna, dvs. förordningarna 1408/
71 och 574/72, skall tillämpas. I dessa beslut har domstolen
anmärkningsvärt ofta sett på saken ur de personers perspektiv
som klagat över den behandling de fått, och försökt trygga deras
rättigheter. I detta hänseende har man också beaktat den inre
marknaden, eftersom man genom besluten in i detalj har avlägsDET SOCIALA EUROPA
55
arbetskraft
tjänster
kapital
varor
Tredje
pelaren
Andra
pelaren
Första
pelaren
Samordning
av kompletterande system
Direktiv om
tilläggspension
98/49/EC
Samordning
av den sociala
tryggheten,
förordn.
1408/71 och
574/72
Försäkringsdirektiv
Finansieringsdirektiv
Verksamheten i institut som
beviljar tilläggspensioner och
deras investeringsverksamhet.
(Kohll och
Decker
samt övriga
rättsfall)
Schema 3. EU:s sociala trygghet och försäkringsskydd och verksamheten på den
inre marknaden
nat hinder för arbetskraftens fria rörlighet. Förordningarna har
sedermera ofta ändrats enligt domstolens beslut.
Ett annat viktigt område i domstolsbesluten har varit den
samordnade sociala tryggheten, som domstolen i regel har utvidgat till exempel inom området för familjeförmåner, såsom
stödet för hemvård och privat vård av barn i Finland (Maaheimo C-333/00) och underhållsstöd i Österrike (Offermans
C-85/99 och Humer C-255/99). När domstolen fastställer att
en social förmån i ett medlemsland omfattas av samordningen
av den sociala tryggheten, skall personer som flyttar till landet
enligt samordningsprincipen ha rätt till denna förmån utan till
exempel krav på bosättning i landet, och förmånen skall i vissa
fall även betalas ut till andra länder. Sådana fall kan ses som att
56
DET SOCIALA EUROPA
människornas rättigheter utvidgas, och samtidigt har de främjat
en flexibel verksamhet på den inre marknaden. Som en följd av
det ovan nämnda domstolsbeslutet om Finlands sociala trygghet har stödet för hemvård och privat vård av barn, som tidigare
fanns utanför området med mörk bakgrund i schema 2, tagits
med i den samordnade sociala tryggheten och det betalades
också till andra länder oberoende av lagens krav på bostadsort i
landet. Denna praxis fastställdes med en lagändring som trädde
i kraft i början av 2005.
I schema 3 har pelarstrukturen för EU:s sociala trygghet kombinerats med den inre marknadens fyra s.k. friheter
– den fria, men reglerade rörligheten för arbetskraft/personer,
tjänster, kapital och varor. Enligt dem skall arbetskraft, tjänster,
kapital och varor kunna röra sig från ett medlemsland till ett
annat utan begränsningar i nationell lagstiftning eller några inskränkningar i praktiken.
Kraven som den inre marknaden ställer har tillämpats i vid
omfattning på den andra och tredje pelarens system och vederbörlig lagstiftning har införts för att genomföra de olika friheterna. Däremot har den första pelarens sociala trygghet med
undantag för kravet på arbetskraftens fria rörlighet av tradition
stått utanför marknaden på grund av att den utgör offentlig förvaltning. Tack vare samordningen av den sociala tryggheten har
begränsningarna i de sociala trygghetssystemen vilka hindrar
arbetskraften från att röra sig fritt slopats. Begränsningarna har
bl.a. gällt rätten att erhålla och bibehålla förmåner.
Patienters rörlighet
EG-domstolens beslut om samordningen av den sociala tryggheten gäller definitionen av tillämpningen av EU:s gällande regelverk dvs. samordningsförordningarna, vilket är domstolens
uppgift. Men domstolen har i vissa fall gällande den sociala
tryggheten gått betydligt längre, när den har börjat fastställa
omfattningen av medlemsländernas sociala trygghet utifrån
DET SOCIALA EUROPA
57
konkurrensen på den inre marknaden. Detta går klart längre än
vad som sägs i bestämmelserna i de samordningsförordningar
som reglerar frågan, dvs. att det är möjligt att med ett förhandsgodkännande få sjukvård i ett annat land, om den inte kan fås
tillräckligt snabbt i hemlandet. Rättspraxis har gett patienterna
möjlighet att röra sig friare över gränserna och att söka vård i ett
annat land också utan förhandsgodkännande.
Nästan utan undantag hör den sociala tryggheten i alla
länder till den offentliga förvaltningen. Därför har den inte, med
undantag för samordningen av systemen, av tradition omfattats
av konkurrensen på den inre marknaden, och inom denna sektor har det inte krävts att tjänster, kapital och varor skall kunna
röra sig över gränserna. Men i målen Kohll (C-158/96) och
Decker (C-120/95) 1998 har domstolen ansett att principen för
tjänsternas och varornas fria rörlighet går före nationella sjukförsäkringssystem. I dessa fall hade personer sökt tandvård och
skaffat glasögon i ett annat medlemsland, och sökt ersättning av
Luxemburgs sjukförsäkringssystem, som vägrade att betala med
hänvisning till att det enligt landets lagstiftning betalas ersättning endast för sjukvårdsförmåner som skaffas i Luxemburg.
Men domstolen ansåg att den fria rörligheten för tjänster
och varor – enligt domstolens uppfattning var tandvård en tjänst
och glasögon en vara – hindras, om sjukvårdssystemet omöjliggör
att de kan skaffas i ett annat land, och ersättningen måste betalas
ut. Domstolen framhöll dock att medlemsländerna fortfarande
bär ansvaret för att ordna och utveckla det sociala trygghetssystemet. Men de måste här beakta de primära principerna på EU:s
inre marknad, såsom den fria rörligheten för tjänster och varor
över gränserna. En reglering som inskränker rörligheten kan
närmast motiveras med kriterier som anknyter till den offentliga ekonomins och social- och hälsovårdssystemets stabilitet,
social- och hälsovårdspolitikens planmässighet och tillgången
på tjänster.
58
DET SOCIALA EUROPA
Besluten Kohll och Decker hade stor principiell betydelse.
De berörde för första gången de sociala trygghetssystemen
– som ”alltid” har stått utanför den inre marknaden – i ett annat
sammanhang än gällande samordningen av den sociala tryggheten dvs. arbetskraftens fria rörlighet. Det hjälpte inte ens att
medlemsländerna försökte tillämpa besluten uteslutande på
tandvård och glasögon. Snart fick domstolen nya liknande mål
att ta ställning till, fall där det var frågan om andra sjukvårdsförmåner, framför allt sjukhusvård (Vanbraekel (C-368-98) och
Geraets-Smits & Peerboms (C-157/99), Muller-Faure och Van
Riet (C-385/99), men också t.ex. vård på kuranstalter och rese-,
uppehålls- och inkvarteringskostnader (Leichtle (C-08/02). De
senaste målen, som ännu inte avgjorts, är Watts (C-372/04) och
Herrera (C-8/04). Av dessa är i synnerhet Watts intressant för
Finlands del, eftersom det för första gången gäller ett system
(Storbritannien) som kan jämföras med Finlands kommunala
hälsovårdssystem.
Trots domstolens rätt klara linje har alla medlemsstater
inte varit villiga att tillämpa denna rättspraxis, utan de har hänvisat till att deras system avviker från de system som domstolen
behandlat. Finland har ända från början tillämpat principerna
i besluten Kohll och Decker. Sjukvård som skaffas i en annan
medlemsstat kan ersättas enligt sjukförsäkringslagen och de
inhemska taxorna. Detta finns också inskrivet i den nya sjukförsäkringslagen som trädde i kraft i början av 2005.
Inom ramen för samordningen av den sociala tryggheten
(artikel 22 i förordning nr 1408/71) har sjukvård sedan länge
kunnat sökas i ett annat land, om den inte kan fås tillräckligt
snabbt i hemlandet. Patienternas rätt är subjektiv, men de måste
på förhand få godkännande av socialförsäkringsinstitutionerna
i sitt hemland för att kunna söka vård på annat håll. Genom
godkännandet förbinder sig hemlandets socialförsäkringssystem att stå för kostnaderna. Denna rättighet avviker dock
i väsentlig grad från den rättighet som domstolen fastställt på
basis av friheterna på den inre marknaden, eftersom sjukvårdsDET SOCIALA EUROPA
59
systemen här kan komma överens om en viss arbetsfördelning.
Detta har mer att göra med att en person enligt samordningen
har rätt till sjukvård under en tillfällig vistelse i ett annat land
på sitt hemlands bekostnad, vilket är ett gammalt arrangemang
som underlättar när personer reser från ett land till ett annat.
Det förslag till tjänstedirektiv, som kommissionen gav i
januari 2004, innehöll principerna i domstolens ovan nämnda
beslut om sjukvården – nämligen att sjukvårdstjänsterna rör sig
över gränserna, och patienterna kan söka dem i ett annat land.
Sjukvården är visserligen uppdelad i vård på sjukhus och vård
utanför sjukhus, och endast den sistnämnda kan sökas i ett annat land utan förhandsgodkännande. Uppdelningen bygger på
EG-domstolens rättspraxis, men känns något konstgjord och
ger möjlighet till tolkningar, eftersom vilken vård som ges på
sjukhus och vilken i öppen vård varierar från land till land.
Fler liknande fall väntar på avgörande på nationell nivå i
ett flertal länder. I alla dessa fall tillåts nationella bestämmelser
i sjukförsäkringen, så länge den fria konkurrensen på den inre
marknaden inte hindras. Som en följd av besluten håller marknaden på att breddas inom området för sjukvårdstjänster. Redan
nu erbjuder framför allt Belgien, som har en privat sjukvård av
hög nivå, aktivt sina tjänster till grannländerna. De flamländska
sjukhusen i Belgien vårdar holländare som har samma språk. I
Belgien vårdas också allt fler engelska patienter. Många gränsområden i Centraleuropa bygger också upp sin sjukvårdskapacitet med tanke på patienter från grannländerna. Å andra sidan
kan andra länder vid utvecklingen av sina sjukvårdssystem och
utbildningen av personal räkna med att nödvändig vård och
personal kan fås i något annat land.
Från Finland är det långt till centralorterna i EU, men i
synnerhet efter den senaste utvidgningen av unionen måste
också dessa frågor beaktas hos oss. Framför allt Estland kan
få betydelse för Finlands sjukvård, den dag man fritt kan söka
vård där. Redan i dag tillhandahålls bland annat tandläkartjänster – främst för finländska patienter – till exempel i samband
60
DET SOCIALA EUROPA
med badanstalterna i Estland. Svårigheterna att i södra Finland
kunna ordna en fungerande sjukvård ger anledning att söka
vård i vårt södra grannland. Utgående från domstolens beslut
har finländarna rätt att söka vård i Estland på det finländska
sjukförsäkringssystemets bekostnad.
Den rättspraxis som ovan beskrivs har också fört upp patientrörligheten på den politiska diskussionsagendan. I slutet
av 2002 inleddes en process på ministernivå, där man dryftade
patienternas rörlighet och utvecklingstrenderna inom hälsovården i EU. Processen resulterade i 19 rekommendationer som
ministrarna antog i december 2003. En av rekommendationerna var att inrätta en permanent mekanism på EU-nivå för
att diskutera dessa frågor. Kommissionen tillsatte i april 2004 en
s.k. högnivågrupp med uppgift att behandla hälsovårdstjänster
och sjukvård. Gruppens primära uppgift är att föra vidare de
ovan nämnda rekommendationerna och att lägga fram konkreta förslag/åtgärder för att verkställa rekommendationerna.
Enligt arbetsprogrammet, som fastställdes hösten 2004, koncentrerar sig gruppen 2005 på följande områden: köp av hälsooch sjukvårdstjänster i en annan medlemsstat, rörligheten för
hälsovårdspersonal, utvärdering av hälsovårdsteknik, ”e-hälsa”
som utnyttjar ny informationsteknik inom hälso- och sjukvården och informationsbehoven, referenscenter för synnerligen
krävande sjukvård och patientsäkerhet. De åtgärder som vidtas skall närmast ha karaktären av ett ökat frivilligt samarbete
mellan medlemsstaterna och nätverk mellan olika aktörer, men
även lagstiftning på EU-nivå är tänkbar till vissa delar.
Jämställdhet mellan kvinnor och män
på den inre marknaden
Ett annat liknande exempel på att marknaden utvidgas till området för den sociala tryggheten, är besluten i målen Griesmar
(C-366/99) och Niemi (C-351/00) om jämställdhet mellan
kvinnor och män, dvs. samma pensionsålder för kvinnor och
DET SOCIALA EUROPA
61
män. Tidigare har samma pensionsålder krävts endast i kompletterande pensionssystem i den andra pelaren, som omfattas
av konkurrenspolitiken på den inre marknaden. Men i dessa
fall utsträcktes kravet även till den sociala tryggheten. Detta
gjordes å ena sidan utan att ifrågasätta systemens karaktär av
social trygghet, men å andra sidan genom att åberopa kravet
gällande den andra pelaren, dvs. den inre marknaden, att också
gälla dem. Det är fråga om sociala trygghetssystem, men eftersom det gäller samma pensionsålder anses de höra till den inre
marknaden.
Bakgrunden till dessa beslut är ett stort antal mål i domstolen, där denna allt sedan början av 1970-talet har tolkat vad tidigare nämnda ”lika lön för lika och likvärdigt arbete” till kvinnor
och män i artikel 119 (nu artikel 141) betyder, speciellt i fråga
om lönen. I besluten sades klart att lön inte är en förmån enligt
de sociala trygghetssystemen, medan de kompletterande förmånerna i andra pelaren är lön, eftersom de anknyter till marknadsförhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Därför
förutsattes till exempel samma pensionsålder i andra pelarens
pensionssystem, men uttryckligen inte i första pelarens sociala
trygghetssystem. Motsvarande uppdelning fanns också i direktiven om jämställdhet mellan kvinnor och män angående den
sociala tryggheten och om den andra pelarens kompletterande
system (se ovan jämställdhetsdirektiven från 1979 och 1986).
I de ovan nämnda målen Niemi och Griesmar ändrades
den linje som ansetts etablerad. Samma pensionsålder krävdes
också i finska och franska statens pensionssystem som målen
gällde, även om Europeiska gemenskapernas domstol medgav
att pensionerna hörde till den sociala tryggheten. Därmed utvidgades ett sakläge som tidigare motiverats med sin marknadsanknytning, och en lönebestämmelse som ansetts vara begränsad till marknaden även till den sociala tryggheten.
62
DET SOCIALA EUROPA
Om den sociala tryggheten på marknaden
Ett tredje exempel gäller det finländska arbetspensionssystemet,
som avvikande från alla andra länder sköts av privata pensionsbolag. De privata pensionsbolagen fungerar på marknadsvillkor
och enligt livförsäkringsdirektiven måste deras tjänster och kapital eller placeringar fritt få röra sig från ett medlemsland till
ett annat. Men å andra sidan hör det finländska arbetspensionssystemet utan tvivel till den sociala tryggheten, och kravet på fri
konkurrens kan inte helt problemfritt tillämpas på det. Frågan
löstes med en undantagsbestämmelse i Finlands anslutningsfördrag, i vilken konstaterades att livförsäkringsdirektiven inte tillämpas på försäkringsbolag som har hand om arbetspensioner.
Situationen för den lagstadgade arbetsolycksfallsförsäkringen i Finland, som hör till den sociala tryggheten, var
densamma som gällande arbetspensionerna. Olycksfallsförsäkringen sköts av privata försäkringsbolag. Här gick EU-kommissionen inte med på ett undantag, utan krävde att systemet skulle
öppnas för konkurrens trots dess karaktär av social trygghet.
Det visade sig att ett liknande system fanns också Belgien. Finland ändrade sitt system, men när Belgien vägrade, drog kommissionen Belgien inför Europeiska gemenskapernas domstol. I
sitt beslut (C-206/98) som gavs i maj 2000 fastslog domstolen att
försäkringsdirektiven måste tillämpas och försäkringstjänsternas och investeringarnas fria rörlighet över gränserna måste garanteras, eftersom det är fråga om privata försäkringsbolag med
egen risktagning. Domstolen medgav att det försäkringsskydd
som försäkringsbolagen erbjuder utgjorde social trygghet, men
detta hade ingen betydelse.
På basis av beslutet om Belgiens olycksfallsförsäkring
kunde man anta att kommissionen kunde kräva (vid behov med
domstolens hjälp) att Finlands arbetspensionssystem måste
öppnas för konkurrens enbart på den grund att systemet sköts
av privata försäkringsbolag. I det belgiska fallet var det faktum
att försäkringen utgjorde social trygghet inget hinder för att
DET SOCIALA EUROPA
63
öppna marknaden för konkurrens. Eftersom den sociala tryggheten bygger på principen om solidariskt ansvar, passar den inte
direkt för den fria marknaden. Därför måste ett sådant system
alltid ändras, om det krävs att dess tjänster skall säljas fritt. I
fråga om tjänster som säljs fritt tillåter inte direktiven om den
inre marknaden att förmånerna och avgifterna för dem bestäms
i lagstiftningen.
Till samma helhet hör också flera mål i EG-domstolen och
ett stort antal handlingar från EU-kommissionen och andra institutioner om vad som är sådana allmännyttiga (ekonomiska)
eller offentliga tjänster, eller inrättningar och andra aktörer som
erbjuder dessa tjänster, vilka står utanför konkurrensen på den
inre marknaden. Av tradition skall offentlig upphandling som
överstiger en viss gräns konkurrensutsättas enligt konkurrensbestämmelserna som gäller på EU:s inre marknad. Gränsdragningen om vad som omfattas av konkurrensen och vad som kan
anses vara allmännyttiga tjänster och inte behöver konkurrensutsättas är inte än helt klar. Domstolen har i flera fall definierat
saken i beslut som gäller karaktären hos sådana tjänster och inrättningar som tillhandhåller dessa tjänster. Men någon enhetlig
linje har inte framkommit om vad som hör till marknaden och
vad som står utanför, även om tjänster producerade av offentliga
inrättningar i regel kan anses stå utanför marknaden. Men om
den offentliga förvaltningen låter utomstående aktörer ta hand
om tjänster, inklusive social trygghet, hör de enligt huvudregeln
till tjänster på den fria marknaden, om de inte med stöd av någon möjlighet till undantag inte omfattas av konkurrensen på
marknaden.
Förslaget till tjänstedirektiv
Kommissionen gav i januari 2004 ett förslag till direktiv om
tjänster på den inre marknaden. Förslaget bygger på den strategi som godkändes våren 2000 på toppmötet i Lissabon och
som syftar till att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga
64
DET SOCIALA EUROPA
och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi före 2010. Hösten
2004 gjorde Hollands tidigare premiärminister Wim Kok en
utredning om hur Lissabonstrategin genomförts. Enligt rapporten som överlämnades till kommissionen ser målen inte ut
att uppnås, varför åtgärderna måste intensifieras. I synnerhet
inom området för tjänsterna ligger uppbyggnaden av den inre
marknaden efter de andra områdena. Därför måste särskilda
ansträngningar göras på detta område för att genomföra den
fria rörligheten för tjänster. Detta avspeglas också på behandlingen av tjänstedirektivet såväl i EU:s råd som i parlamentet
och i genomförandet av en samtidigt aktuell utredning om de
allmännyttiga sociala tjänsterna. Med sociala tjänster avses i
EU allt från socialförsäkring till hälsovårdstjänster och stödd
bostadsproduktion. Kommissionen har utlovat ett meddelande
om de allmännyttiga sociala tjänsterna 2005. Det förslag till en
europeisk lag (direktiv) som eventuellt blir aktuell på basis av
meddelandet kan ges först efter att den nya konstitutionen trätt
i kraft. Det är således frågan om tjänster som av någon anledning inte hör till den fria konkurrensen på marknaden.
Såväl i tjänstedirektivet som i den samtidigt pågående
processen om de allmännyttiga tjänsterna är utgångspunkten
att alla tjänster omfattas av konkurrens på marknaden. Om någon tjänst lämnas utanför, måste det skilt motiveras. Exaktare
uttryckt hör alla tjänster som är ekonomisk verksamhet och för
vilka ett ekonomiskt vederlag fås till tjänstedirektivet. Utanför
direktivet står sådana områden för tjänsteproduktionen som
försäkringsbranschen, om vilken det finns speciallagstiftning.
Enligt direktivförslaget hör hälsovårdstjänster till dess tillämpningsområde. Samma gäller sociala tjänster, i alla fall gällande
hemvårdstjänster, t.ex. hjälp till äldre människor, som uttryckligen nämns i motiveringarna till direktivet. Utanför direktivet
står däremot sådan verksamhet som inte är ekonomisk verksamhet, eller verksamhet för vilken ingen ersättning uppbärs,
eftersom staten sköter verksamheten utan ekonomiskt vederlag
för att uppfylla sina förpliktelser t.ex. inom det sociala, kulturella eller rättsliga området eller inom utbildningen. Beroende
DET SOCIALA EUROPA
65
på definitionerna kan alltså i synnerhet allmännyttiga tjänster
och framför allt tjänster som den offentliga förvaltningen själv
tillhandahåller komma att stå utanför direktivet.
Den livligaste diskussionen om tjänstedirektivet har förts
om en allmän egenskap i direktiven om den inre marknaden,
dvs. tillämpningen av den s.k. ursprungslandsprincipen. När
tjänster tillhandahålls över gränserna skall övervakning av
verksamheten ske endast i det land som tillhandahåller tjänsten.
Det land i vilket tjänsten bjuds ut kan inte lägga fram egna krav
på övervakningen, utan måste lita på kontrollnivån i ett annat
land. Detta har ansetts vara ett problem i synnerhet då socialoch hälsovårdstjänster tillhandahålls över gränserna. Kraven på
tjänsternas nivå och kvalitet är i alla länder starkt bundna till
hur den offentliga sektorn är uppbyggd i respektive länder. I
Finland har det vidsträckta området för de offentliga tjänsterna
utformats så att en övervakning som sker från ett annat land
inte nödvändigtvis motsvarar de kvalitets- och säkerhetsnormer
som slagits fast för de olika tjänsterna.
En annan sak som också diskuterats livligt är om direktivet också skall gälla hälsovårdstjänsterna. Medlemsstaterna har
reagerat negativt både på den principiella frågan om att tjänster
inom området för socialpolitik, vilka i allmänhet på nationell
nivå definieras som offentliga tjänster, föreslås införlivas med
den inre marknaden, och på den särskilda bestämmelsen om
ersättning för utgifter i samband med hälsovårdstjänster som
ingår i direktivförslaget. Det breda motståndet kommer troligen att resultera i att hälsovårdstjänsterna – i alla fall delvis
– inte kommer att omfattas av direktivet. Denna diskussion har
knappt alls berört socialtjänsterna. Om hälsovårdstjänsterna
inte tas med i direktivet, kan vi vänta oss att det uppstår en
press på att utfärda ett skilt direktiv om dem. Å andra sidan är
de sociala tjänsternas ställning öppen. Eftersom det är svårt att
dra en gräns mellan hälsovårdstjänsterna och de sociala tjänsterna, vore det förmodligen motiverat att även de senare skulle
stå utanför tjänstedirektivet. Inom äldreomsorgen, där liknande
66
DET SOCIALA EUROPA
tjänster tillhandahålls såväl inom social- som hälsovården, är
gränsdragningen särskilt svår.
Vid sitt möte i mars 2005 beslutade Europeiska rådet att
tjänstedirektivet skall genomföras i en form som ”respekterar”
den europeiska sociala modellen och ”bevarar” den på ett sätt
som förhindrar social dumpning. Förhindrandet av dumpning
skall vara en genomgående princip för alla tjänster som tillhandahålls på den inre marknaden. Det betyder att arbetstagarnas
rättigheter skall respekteras inom alla tjänster. Den stora utmaningen här är å ena sidan att det finns en obestridlig tillväxt- och
sysselsättningspotential på tjänstemarknaden och å andra sidan
att samordna etablerade sociala rättigheter och löneförväntningarna. Det är uppenbart att den här ekvationen innehåller
stora ekonomiska och politiska intressen.
Den nya konstitutionen, den inre marknaden
och socialpolitiken
I den nya konstitutionen är bestämmelserna om den inre marknaden i stort sett oförändrade, i alla fall de som berör vårt tema.
Men på området för allmännyttiga tjänster som vi hänvisade
till tidigare föreslås två nya artiklar. (Längre fram behandlar vi
också förändringar i den rättsliga grunden för Lissabonstrategin
och den öppna samordningsmetoden).
I konstitutionens artikel III-122 ges EU befogenhet att stifta lagar för att genomföra den fria rörligheten för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse på den inre marknaden. Bestämmelsen kan åtminstone delvis anses gälla också sociala tjänster och
hälsovårdstjänster. Av denna anledning har den mött motstånd,
då man tolkat saken så att dessa tjänster skulle omfattas av EU:s
befogenhet. Å andra sidan innebär befogenheten endast möjligheten att stifta lagar, och denna tycks i alla fall bli aktuell. I så
fall kunde man tänka sig att det vore bättre med en lagstiftning
som bygger på en klar och tydlig befogenhet. Därmed skulle
man åtminstone delvis slippa riktlinjerna i EG-domstolens rätt
DET SOCIALA EUROPA
67
slumpmässiga beslut och de besvärliga tolkningarna i fråga om
definitionen av tjänster. Nyttan med en eventuell lagstiftning
begränsas av att man med europeiska lagar enligt artikelns
ordalydelse endast kan fastställa principerna för dessa tjänster
och de ekonomiska och finansiella villkoren. Det råder olika
uppfattningar om man också därmed kan bestämma vilka tjänster är tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eller hör detta
fortfarande till medlemsstaternas befogenhet. Medlemsstaternas befogenheter att tillhandahålla, beställa eller finansiera
sådana tjänster enligt sina konstitutioner kan å andra sidan inte
begränsas med EU-lagstiftning.
En klar och tydlig lagstiftning skulle vara viktig med tanke
på de sociala tjänsterna och hälsovårdstjänsterna i synnerhet i
ett land som Finland, där dessa tjänster i regel tillhandahålls av
den offentliga förvaltningen. Eftersom situationen hittills hela
tiden har varierat enligt Europeiska gemenskapernas domstols
ofta rätt svårtolkade domar, vore det klart bättre om lagstiftningen entydigt fastställde att åtminstone de sociala tjänsterna
och hälsovårdstjänsterna av den typ vi har i Finland inte skulle
omfattas av den inre marknaden. Å andra sidan tycks utvecklingen gå i den riktningen att den inre marknaden vinner terräng. Men man kan dock hoppas att den nya lagstiftningen drar
gränsen för den inre marknaden här.
En annan ny befogenhet rörande de allmännyttiga tjänsterna finns i artikel III-315, i vilken EU ges befogenhet att på medlemsstaternas vägnar ingå internationella avtal på området för
handeln med tjänster, inklusive sociala tjänster och hälso- och
sjukvårdstjänster. Denna befogenhet är ännu mer problematisk,
eftersom det även här handlar om att avreglera marknaden i
medlemsstaterna, men det görs i praktiken utan att medlemsländerna kan ingripa. På regeringskonferensen togs på Sveriges
och Finlands initiativ in en specialbestämmelse om handeln
med sociala tjänster, utbildnings-, hälso- och sjukvårdstjänster i
bestämmelserna om den gemensamma handelspolitiken. Enligt
denna beslutar rådet enhälligt och inte med kvalificerad majo68
DET SOCIALA EUROPA
ritet om avtal som rör handel med sociala tjänster och tjänster
som avser utbildning och hälso- och sjukvård, om dessa avtal
riskerar att allvarligt störa den nationella organisationen av sådana tjänster och inverka negativt på medlemsstaternas ansvar
för att tillhandahålla dessa. Tack vare denna nödbroms kan
problemen troligen lösas. EU-representanterna som förhandlar
om dessa avtal är dock i första hand experter på handel och den
inre marknaden, och därför är det inte alls säkert att särdragen
i medlemsländernas social- och hälsovårdssektor beaktas i tillräcklig grad. Samma problem mellan de olika sektorerna kan
förekomma vid beredningen i medlemsländerna. I Finland har
detta problem lösts genom att de olika ministerierna samarbetar. Ett annat osäkerhetsmoment är att det inte står i konstitutionen hur ovan nämnda risk skall definieras, men i praktiken
kommer det antagligen att ske som en del av unionens normala
beslutsprocess i unionens institutioner. Om frågan inte kan avgöras, kan frågan om tolkningen av bestämmelsen överföras till
domstolen för avgörande.
Undantaget gällande det finländska arbetspensionssystemet enligt vilket livförsäkringsdirektivet inte tillämpas på
de privata arbetspensionsbolagen kvarstår i konstitutionen.
Undantaget togs in i Finlands anslutningsfördrag, men fastän
konstitutionen i princip häver sådana undantag, sägs det i en
bilaga till konstitutionen att undantaget om Finlands arbetspensionssystem fortfarande är i kraft.
En osäker framtid
Att den inre marknadens konkurrensprinciper tränger allt
djupare in i området för den sociala tryggheten kan man påvisa med de ovan beskrivna exemplen. Däremot är det svårare
att peka på vilken betydelse kravet på konkurrens på den inre
marknaden har för de nationella systemen. I vissa länder är
systemen uppenbarligen i det närmaste marknadsbetingade,
och därför är inga stora förändringar att vänta till följd av EU:s
DET SOCIALA EUROPA
69
inre marknad. Men i länder som Finland, där tillämpningen av
fri konkurrens inom området för sociala tjänster och hälso- och
sjukvårdstjänster har varit relativt blygsam, kommer kraven
från EU att i vissa fall medföra även stora principiella och praktiska förändringar.
Vilka förändringarna blir kommer vi att se under de
närmaste åren, framför allt när tjänstedirektivet är färdigt och
bestämmelserna om allmännyttiga tjänster fått en klar utformning. Men å andra sidan har marknadsprincipernas betydelse
för de sociala tjänsterna och hälsovårdstjänsterna i Finland ökat
under de senaste åren även till följd av beslut som fattats på nationell nivå. Därför är de krav som EU:s inre marknad ställer
inte helt nya eller främmande ens i Finland. Men de är krav av
ett annat slag som mer generellt gäller alla medlemsländer, och
de tycks inte ge stora möjligheter att beakta de nationella systemens särdrag.
70
DET SOCIALA EUROPA
4. Lissabonstrategin och moderniseringen
av den sociala tryggheten
Unionens tillväxtstrategi, som godkändes vid toppmötet för
medlemsstaternas statschefer dvs. av Europeiska rådet i Lissabon (3/2000), är socialpolitiskt sett en viktig milstolpe i den
europeiska integrationens historia. Europeiska rådets slutsatser om tillväxtstrategin lyfte nämligen upp socialpolitiken på
samma nivå som sysselsättningspolitiken och den ekonomiska
politiken. Tillväxtstrategin skall vara i balans när det gäller den
ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken. I
detta kapitel granskas Lissabonstrategin med tanke på socialpolitiken. Allra först presenteras grundelementen i Lissabonstrategin. Därefter går vi närmare in på de politiska processerna och i
slutet av kapitlet presenteras de socialpolitiska målsättningarna.
Genomförandet av strategin behandlas närmare i bokens femte
kapitel.
Tillväxtstrategin från Lissabonmötet
Den process som ledde fram till Europeiska rådet i Lissabon är
i det närmaste lika intressant som tillväxtstrategin som mötet
fattade beslut om. Kommissionens eget förberedande dokument inför Lissabonmötet – som sändes till medlemsländerna
i februari 2000 – framhävde det gynnsamma ekonomiska läget.
Enligt dokumentet hade införandet av den inre marknaden och
Ekonomiska och monetära unionen skapat en gynnsam makroekonomisk miljö, och de möjligheter detta gav måste utnyttjas.
Å andra sidan hade Europa hamnat på efterkälken när det gällde
informationssamhället och därför behövdes centraliserade åtDET SOCIALA EUROPA
71
Allmänna riktlinjer för den ekonomiska
politiken (1993)
Europeiska sysselsättningsstrategin
(1997)
SOCIALPOLITIK
KOM(1994)333
KOM(1995)466
KOM(1997)102
Cardiffprocessen (1998)
Kölnprocessen (1999)
LISSABONSTRATEGIN (2000)
Öppna samordningsmetoden
Samordning av processerna (2002)
KOM(1999)347
Pensioner
Hälso- och sjukvård
Incitament
Utslagning
KOM(2000)379
KOM(2005)33
Strategins
fyra
1) En kunskapsbaserad
ekonomi
2) Modernisering av den europeiska sociala modellen
mål
(2000–
3) Utveckling av en adekvat
ekonomisk politik
2005)
4) En hållbar utveckling
Social
handlingsplan:
Tillämpning
av den öppna
samordningsmetoden inom
socialpolitiken
(2000–)
Schema 1. Den historiska ramen för Lissabonprocessen
gärder. Kommissionen definierade sex stora svagheter i fråga
om sysselsättningen. Europa hade en otillräcklig andel kvinnor
på arbetsmarknaden, ett otillräckligt antal arbetstillfällen inom
tjänstesektorn, stora regionala skillnader, en hög långtidsarbetslöshet, för lite utbildning inom informationstekniken och de
äldres sysselsättningsgrad var alltför låg. Kostnaderna orsakade
72
DET SOCIALA EUROPA
av arbetslösheten, den sociala utslagningen och fattigdomen belastade systemet för den sociala tryggheten, och arbetsinsatsen
från människor som drabbats av dessa problem förblev delvis
outnyttjad. Det behövdes en dubbelstrategi, vilken både skulle
främja en ekonomisk tillväxt baserad på kunskap och samtidigt
stärka den europeiska sociala modellen.
Enligt kommissionen förutsätter en hållbar ekonomisk tillväxt, full sysselsättning och social sammanhållning ”en ny, positiv syn på framtiden och politiken, som leder dit”. Den framhöll
också att ”Europa måste kunna svara på de utmaningar som
såväl den nya tekniken som de samhälleliga frågorna ställer”.
Samma inställning till socialpolitiken befästes i det Socialpolitiska programmet, som godkändes i form av en social agenda
vid Europeiska rådet i Nice (12/2000). ”Kärnan i den var behovet av att säkerställa en positiv och dynamisk samverkan mellan
ekonomisk politik, socialpolitik och sysselsättningspolitik och
att mobilisera samtliga aktörer för att uppnå detta strategiska
mål”.
I schema 1 här bredvid finns en sammanfattning av de politiska processer som föregick Europeiska rådet i Lissabon, det
socialpolitiska samarbete som samtidigt genomfördes och vissa
centrala begrepp och mål i Lissabonprocessen. Överst uppräknas EU-ländernas gemensamma politiska processer, som
behandlas senare i detta kapitel. Siffrorna hänvisar till kommissionens viktigaste meddelanden om socialpolitiken, som texten
refererar till enligt årtal.
I Lissabonstrategin uppställer unionen ett strategiskt mål
och nämner tre målsättningar, som behövs för att denna strategi
skall uppnås. Det strategiska målet är den kändaste och oftast
citerade sammanfattningen av EU-politikområdena. Målet lyder: ”Unionen har idag fastställt ett nytt strategiskt mål för nästa
decennium, nämligen att bli världens mest konkurrenskraftiga
och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi, med möjlighet till
hållbar ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen
och en högre grad av social sammanhållning”. Det här målet
DET SOCIALA EUROPA
73
som ställts upp för en balanserad omstrukturering enligt ”Lissabontriangeln” har ansetts vara utmärkande för Europa. I Förenta staternas, Japans eller till exempel Kinas tillväxtstrategier
skulle knappast liknande riktlinjer dras upp.
För att uppnå detta mål krävs en övergripande
strategi med följande tre syften:
• Att förbereda övergången till en ekonomi och ett samhälle
som baserar sig på kunskaper genom en politik som gynnar
informationssamhället och forskning och utveckling, genom
att driva på den strukturella reformen för konkurrenskraft
och innovation samt genom att fullborda den inre marknaden.
• Att modernisera den europeiska sociala modellen, genom
att investera i människor och bekämpa social utslagning.
• Att vidmakthålla de sunda ekonomiska utsikterna och den
gynnsamma tillväxtprognosen genom att genomföra lämpliga makroekonomiska åtgärder.
Vid Europeiska rådet i Göteborg (6/2001) kompletterades förteckningen ytterligare med hållbar utveckling som en del av
förberedelserna för toppmötet om den hållbara utvecklingen
som samtidigt hölls i Johannesburg. Men i praktiken var miljödimensionens kontakter med de övriga politikområdena rätt
anspråkslösa under femårsperioden 2000–2005.
Förteckningen över de tre, senare fyra, punkterna visar
tydligt att tillväxtstrategin från Lissabon primärt handlar om
helt andra frågor än socialpolitik. Den obestridliga kärnan i
strategin utgörs av strukturpolitiken och av den uppbackande
ekonomiska politiken. Merparten av åtgärderna har på ett eller
annat sätt att göra med sysselsättning och ekonomi, i synnerhet
med att utnyttja det ekonomiska mervärdet i effektiveringen
av den inre marknaden med hjälp av lagstiftningsreformer
och gemensamma program. Ett annat perspektiv på strategin
visar att en stor del gäller informationsteknik (främjande av
74
DET SOCIALA EUROPA
nätverksekonomier), strukturella åtgärder för att förbättra den
ekonomiska tillväxten och effektivering av den inre marknaden
inom området för alla fyra friheter – varor, tjänster, arbetskraft
och kapital – samt att utveckla forskningen, i synnerhet i informations- och bioteknik, inom ramen för det sjätte ramprogrammet. Viktigast politiskt sett är att socialpolitiken och den
europeiska sociala modellen överhuvudtaget behandlas i detta
sammanhang.
Av de tre ovan nämnda strategiska målen är den andra
punkten ”Att modernisera den europeiska sociala modellen,
genom att investera i människor och bekämpa social utslagning” den intressantaste socialpolitiskt sett. I slutsatserna från
Europeiska rådet i Lissabon (3/2000) fanns ett avsnitt med den
ambitiösa rubriken ”Att modernisera den europeiska sociala
modellen genom att investera i människor och bygga en aktiv
välfärdsstat”.
I Lissabonstrategin betonas behovet av strukturella reformer och den nytta som med stor sannolikhet kan uppnås i
form av en högre ekonomisk tillväxt, högre sysselsättning och
en bättre social sammanhållning. Strategin varnar för att föråldrade strukturer bibehålls endast av den anledningen att reformer kan orsaka politiska kostnader eller på kort sikt minska
hushållens disponibla resurser.
Politiska processer
Lagstiftning baserad på juridisk befogenhet utgör den klassiska gemenskapsmetoden eller gemenskapens traditionella
styrelseform (community method). Vid sidan av den finns olika
instrument för informationsstyrning, som i varierande grad har
rättslig grund och innehåller olika incitament och sanktioner
för medlemsstaterna. De politiska processerna bildar grunden
för de nya europeiska styrelseformerna. Dessa processer är
fyra: de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken,
DET SOCIALA EUROPA
75
Luxemburgprocessen, Cardiffprocessen och Kölnprocessen
(se schema 2). De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska
processen gäller samordningen av finanspolitiken. Luxemburgprocessen (den europeiska sysselsättningsstrategin) behandlar
sysselsättningspolitiken, Cardiffprocessen strukturpolitiken
och Kölnprocessen en makroekonomisk dialog.
1993
1997
1998
1999
2000
2003
2006
=> De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiksen (1993)
=> Luxemburgprocessen eller Europeiska sysselsättningsstrategin (1997)
=> Cardiffprocessen (1998)
=> Kölnprocessen (1999)
=> Lissabonstrategin (2000–2010)
=>Samordning av processerna
för ekonomi och sysselsättning
(2003)
=> Processen
för socialt skydd
(2006)
Schema 2. Politiska processer: de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska
politiken, Luxemburgprocessen, Cardiffprocessen och Kölnprocessen (makroekonomisk dialog) och Lissabonstrategin samt samordningen av de ekonomiska
processerna och sysselsättningsprocesserna och processen för socialt skydd
Av dessa har de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska
politiken rättslig grund i Maastrichtfördraget (1993) och Luxemburgprocessen i Amsterdamfördraget (1999). De övriga är
enbart baserade på politiska överenskommelser. Inom socialpolitiken har ytterligare använts liknande, om än väsentligt svagare instrument under 1990-talet. I schema 2 ingår också Lissabonstrategin och de reformer som genomförts inom ramen
för den, dvs. samordningen av de ekonomiska processerna och
sysselsättningsprocesserna sedan 2003 och planen på en process
för det sociala skyddet från 2006 framåt.
76
DET SOCIALA EUROPA
Process
Socialpolitiskt perspektiv
De allmänna riktlinjerna
för den ekonomiska politiken
Socialpolitiken är en offentlig utgift
och en utmaning för stabiliteten i den
offentliga ekonomin.
Europeiska
sysselsättningsstrategin
Socialpolitiken är en incitamentsfråga
och garant för livslångt lärande.
Cardiffprocessen
Socialpolitiken är en strukturell
utmaning för verksamheten
på den inre marknaden.
Kölnprocessen
Socialpolitiken är en utmaning för penningpolitiken och ett tillväxtproblem.
Tabell 1. De politiska processerna och socialpolitiken
I tabell 1 finns en sammanfattning av de ovan nämnda politiska
processerna ur ett socialpolitiskt perspektiv. De politiska processerna ser på socialpolitiken ur sin respektive infallsvinkel.
Socialpolitiken är antingen offentlig ekonomi, incitament, ett
strukturellt hinder eller en utmaning för penningpolitiken. Ett
egentligt socialpolitiskt perspektiv saknas i alla dessa processer.
Som vi senare skall beskriva har en särskild process för det sociala skyddet utarbetats för att fylla detta tomrum. I det följande
behandlar vi närmare dessa processer och den socialpolitiska
målsättningen.
De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken
Medlemsstaterna har sedan 1970-talet strävat efter att samordna
den ekonomiska politiken. I praktiken var åtgärderna inte särskilt systematiska fram till 1990-talet. Vid regeringskonferensen
inför Maastricht och i fördraget som följde på den beslutade
man om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken som en del av Ekonomiska och monetära unionen EMU.
I Maastrichtfördraget beslutades även att samordna medlemsstaternas ekonomiska politik, och de allmänna riktlinjerna för
DET SOCIALA EUROPA
77
den ekonomiska politiken framtogs som ett instrument för
samordningen. Detta beslutades med stöd av artikel 103.1 och
103.2 i Maastrichtfördraget. Innehållet i artikeln intogs oförändrad i Amsterdamfördraget. Den nya artikeln fick nummer
99.1 och 99.2, och lyder på följande sätt:
Nicefördraget
Artikel 99
1. Medlemsstaterna skall betrakta den ekonomiska politiken
som en fråga av gemensamt intresse och samordna denna
politik inom rådet i enlighet med bestämmelserna i artikel
98.
2. Rådet skall med kvalificerad majoritet på rekommendation av kommissionen utarbeta ett utkast till allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska
politik och rapportera sina resultat till Europeiska rådet.
Europeiska rådet skall på grundval av rådets rapport diskutera en slutsats angående de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik.
På grundval av denna slutsats skall rådet med kvalificerad
majoritet anta en rekommendation som anger dessa allmänna riktlinjer. Rådet skall underrätta Europaparlamentet om
sin rekommendation.
De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken utgör
tveklöst det viktigaste instrumentet för informationsstyrningen.
Innehållet i riktlinjerna varierar årligen enligt det ekonomiska
läget och de hänvisningar som de tidigare riktlinjerna har gett.
Vanligtvis innehåller dokumentet allmänna analyser om de ekonomiska utmaningarna på kort, medellång och lång sikt. Kommissionen följer i detalj upp hur de rekommendationer som
ges i riktlinjerna genomförs. Allmäneuropeiska strategiska svar
söks på utmaningarna. Under flera år har instrumenten varit
78
DET SOCIALA EUROPA
förknippade med fördjupningen och effektiveringen av den inre
marknaden och den offentliga ekonomins situation. De landsspecifika riktlinjerna gäller budgetpolitiken, arbetsmarknaden,
produktmarknaden (under senare år även den kunskapsbaserade ekonomin) och kapitalmarknaden.
I tabell 2 (s. 79–83) finns ett sammandrag av de allmänna
riktlinjerna för den ekonomiska politiken för 2003–2005. Förutom de nämnda 23 riktlinjerna finns fem riktlinjer som man
separat kommit överens om för de EU-medlemsländer som
är medlemmar av Ekonomiska och monetära unionen. För att
man skall kunna bedöma eller förtydliga vilka konsekvenser
riktlinjerna har för socialpolitiken har tabellen kompletterats
med slutledningar gällande socialpolitiken. Såsom tabellen visar, berör de flesta, om inte alla, riktlinjer även socialpolitiken
på något sätt. Det är alltså uppenbart att riktlinjerna inte endast
är ett instrument för den ekonomiska politiken, utan även för
socialpolitiken inom Europeiska unionen.
Tabell 2. De allmänna ekonomiska riktlinjerna för 2003–2005 och konsekvenserna för socialpolitiken
Nr
Riktlinjer
Konsekvenser för
socialpolitiken
1
Uppnå eller vidmakthålla
balansen i den offentliga ekonomin över hela konjunkturcykeln; iaktta stabiliserings- och
tillväxtpakten
Ökningen av socialutgifterna
inom de offentliga utgifterna
bör stävjas eller den finansiella
basen förstärkas enligt vad
stabiliseringen av den offentliga ekonomin kräver.
2
Undvika en procyklisk ekonomisk politik för att garantera de
automatiska stabilisatorernas
funktion.
Under högkonjunkturer bör
man inrätta olika buffertfonder eller ha överskott i den
offentliga ekonomin, så att
utgiftsökningar under lågkonjunkturer inte underminerar
den offentliga ekonomins
stabilitet.
DET SOCIALA EUROPA
79
3
Löneförhöjningarna skall vara
förenliga med stabila priser
och produktivitetsutvecklingen.
Vid bedömningen av löneutvecklingen inom den offentliga sektorn bör man beakta
produktivitetsutvecklingen
inom den offentliga sektorn
och sektorns stabilitet.
4
Förbättra incitamenten av
skatter och förmåner, sänka
de högsta marginalskatterna, bevara en adekvat social
skyddsnivå och effektivera
arbetsförmedlingen.
Man bör se till att incitamenten inom socialpolitiken är
konsekventa, och satsa på
olika effektiva sysselsättningsfrämjande åtgärder.
5
Ändra lönesättningen så att
lönerna avspeglar förändringar i produktiviteten, beaktar
produktivitetsskillnader mellan
olika yrkesfärdigheter och
geografiska områden.
Den offentliga sektorns lönesättning bör ske i kommunerna och anpassas till lokala
förhållanden
6
En flexiblare arbetsmarknadsoch organisationslagstiftning
som stödjer sysselsättningen
(med respekt för arbetsmarknadsparternas praxis).
Skapa flexibla arbetsorganisationer, som ger möjlighet
också till deltids- och visstidsarbete, och se över delar i
arbetsmarknadslagstiftningen
som utgör hinder för sysselsättningen.
7
Underlätta arbetskraftens
geografiska och yrkesmässiga
rörlighet i medlemsstaterna
och i unionen.
Behörighetskraven för yrken
inom social- och hälsovården
skall erkännas ömsesidigt
inom EU och arbetskraftens
geografiska rörlighet underlättas med olika bidrag.
8
Säkerställa en effektiv och aktiv
arbetsmarknadspolitik som
ger mindre gynnade personer
möjlighet att delta i arbetslivet.
Se över effektiviteten i den
aktiva arbetsmarknadspolitiken, satsa resurser på minst
gynnade grupper, och stifta
lagar som gör det möjligt
att sysselsätta dessa (sociala
företag etc.)
80
DET SOCIALA EUROPA
9
Främja konkurrensen för
varor och tjänster på den
inre marknaden bl.a. genom
att genomföra direktiv, öka
konkurrensutsättningen av
offentlig upphandling och öka
konkurrensen för tjänster av
allmänt intresse (på ett sätt
som garanterar allmängiltiga,
högkvalitativa och effektiva
tjänster).
Utreda problemen med
kommunernas konkurrensneutrala tjänster; utreda hur
marknaden och den sociala
tryggheten kan samordnas
gällande ekonomiska och
andra allmännyttiga tjänster
och tjänstedirektivet.
10
Påskynda integrationen av EU:s
kapitalmarknader bl.a. genom
handlingsplaner och genom
att avlägsna hinder för marknadstillträde.
Utreda hur finansieringen av
arbetspensionerna, livförsäkringarnas skatteavdragssystem och systemen för
bostadslån fungerar med
perspektiv på den fria, men
reglerade rörligheten för
kapital.
11
Främja små och medelstora företags verksamhet bl.a. genom
att minska administrativa kostnader, förenkla beskattningen och förbättra tillgången till
riskkapital.
Utreda strukturen och utvecklingsmöjligheterna för stödsystemen till privata tjänsteproducenter inom social- och
hälsovårdssektorn.
12
Enas om principerna för corporate governance.
Utreda företagens sociala
ansvar (Corporate social responsibility) inom systemet för
corporate governance.
13
Investera i kunskap, ny teknik
och innovation.
Införa principen om livslångt
lärande och investera i teknikutveckling inom social- och
hälsovården.
DET SOCIALA EUROPA
81
14
Förstärka den offentliga sektorns bidrag till ökad tillväxt
bl.a. genom tillväxtfrämjande
investeringar, ökad kostnadseffektivitet, upprätta ramverk mellan den privata och
offentliga sektorn och förnya
beskattningen så att den främjar sysselsättningen.
Överföra medel från passiva inkomstöverföringar till
sysselsättningsfrämjande åtgärder, förstärka en långsiktig
rambudgetering; flytta över
verksamhet på privata aktörer,
lindra beskattningen av
arbetsintensiva serviceyrken
– t.ex. sociala tjänster, hälsovårds- och utbildningstjänster.
15
Säkerställa att den offentliga
skulden minskas mot referensvärdet på 60 %, beredskap för
kostnaderna för den åldrande
befolkningen.
De sociala förmånerna
anpassas till den offentliga
ekonomins ramar antingen
genom utgiftsminskningar,
en starkare finansiell bas eller
genom att lägga ut verksamheten utanför den offentliga
sektorn (förbundsvisa avtal
om social trygghet, privata
pensionsförsäkringar).
16
Reformera pensionssystemen
och vidta effektiva åtgärder för
att få arbetskraften att stanna
kvar längre i arbetslivet.
Omvärdera systemen för
förtidspensioner, övergå till
flexibla åldersgränser inom
ålderspensionen och nya modeller för intjäning av pension,
öka fonderingen av pensioner,
skapa finansieringsmodeller
för pensionerna som beaktar
den åldrande befolkningen.
17
Vidta åtgärder för att modernisera de sociala trygghetssystemen så att en integrerad
arbetsmarknad skapas samtidigt som ett tillfredsställande
socialt skydd bibehålls.
Utvärdera de sociala
trygghetssystemen med
utgångspunkten att höja sysselsättningsgraden och främja
social integration.
18
Få arbetsmarknaden att
fungera bättre genom ökad
löneflexibilitet, som främjar
investeringar i regioner som
släpar efter.
Övergå till regionala lönesättningsmodeller inom sociala
tjänster, hälsovårds- och
utbildningstjänster; främja
regionala tjänster.
82
DET SOCIALA EUROPA
19
Säkerställa att offentligt stöd,
inklusive från EU-medel, till
regioner som släpar efter inriktas på investeringar i humankapital, kunskapskapital och
infrastruktur.
Öka satsningarna på regionalpolitiken och främja en
omstrukturering av tjänsterna
samt regional produktion av
sociala tjänster, hälsovårdsoch utbildningstjänster.
20
Minska stöd, skattebefrielser
och andra incitament som har
en negativ inverkan på miljön.
Inga direkta konsekvenser
för socialpolitiken; utvidgar
socialpolitikens finansiella bas.
21
Minska subventioner till icke
förnybara energikällor.
Inga direkta konsekvenser
för socialpolitiken; utvidgar
socialpolitikens finansiella bas.
22
Anpassa systemet för skatter, avgifter och bidrag på
transportområdet så att det
bättre avspeglar de miljöskador och sociala kostnader som
transporter orsakar.
Inga direkta konsekvenser
för socialpolitiken; utvidgar
socialpolitikens finansiella bas.
23
Förnya åtagandena enligt
Koppla samman målen för soKyotoprotokollet och effektive- cial- och hälsopolitiken och en
ra handeln med utsläppsrätter. hållbar utveckling i processerna för en hållbar utveckling.
Den europeiska sysselsättningsstrategin
Den europeiska sysselsättningsstrategin har sina rötter i kritiken mot Maastrichtfördraget (1993) och recessionen i början
på 1990-talet. Maastrichtfördraget kritiserades på bred front
för att sysselsättnings- och socialpolitiska mål inte hade intagits i Ekonomiska och monetära unionens konvergenskriterier. I princip hade man kunnat tänka sig att endast länder,
där arbetslösheten inte överskred en viss gräns, eller alternativt
endast medlemsländer där fattigdomsgraden var under ett
visst gränsvärde kunde bli medlemmar av EMU. Dessa konvergenskriterier hade tvingat medlemsstaterna både att stabilisera
sin samhällsekonomi på ett socialpolitiskt hållbart sätt och att
skapa nya modeller för politiken, där de ekonomisk-politiska
DET SOCIALA EUROPA
83
beslutens konsekvenser för socialpolitiken hade beaktats enligt
dessa kriterier. Dylika förslag hade lagts fram av löntagar- och
medborgarorganisationer samt forskare, men de beaktades inte
vid beredningen. Medlemsstaterna skulle inte ha kunnat nå
enighet om dessa frågor.
Svar på kritiken mot avsaknaden av en sysselsättningspolitik söktes på olika håll. Kommissionen gav ut ett tillväxtpolitiskt meddelande vid årsskiftet 1993–94. I detta relativt
omfattande dokument sades bland annat att det finns behov
att utarbeta en europeisk sysselsättningspolitik, men att även
konkurrenskraften måste förbättras och en bättre ekonomisk
tillväxt kunna garanteras. Vitboken fördömde de åtgärder som
vidtagits efter omvandlingen på 1970-talet för att upprätthålla
sysselsättningen. Dessa var bland annat handelspolitisk protektionism, ett ökat penningutbud, en förkortning av arbetstiden
och fördelningen av arbetet samt nedskärningar i lönerna och
den sociala tryggheten. Åtgärderna ansågs endast vara kortsiktiga läkemedel för de aktuella ekonomisk- och finanspolitiska
problemen, vilka inte kunde lösa tillväxt- och strukturproblemen på lång sikt.
Kommissionen ansåg att en sundare och stabilare ekonomi
var lösningen på dessa problem. För detta krävdes en uppbromsning av den offentliga ekonomins skuldsättning och en hållbar
penning- och finanspolitik, en förbättrad konkurrenskraft för
ekonomin och den inre marknaden, och en uppbyggnad av den
europeiska infrastrukturen (vägar och järnvägar samt linjer
för överföring av energi). Inom social- och sysselsättningspolitiken betonades en minskning av passiviteten och en ökad
”aktiv solidaritet”. Denna aktiva solidaritet avsåg anpassning
till strukturförändringar som främjar sysselsättningen, regionalutveckling och en mer produktiv samordning av familjelivet
och arbetslivet. Inom sysselsättningspolitiken föreslogs bland
annat en ökad flexibilitet, livslångt lärande, sänkning av den
lågavlönade arbetskraftens relativa arbetskraftskostnader och
stöd till initiativ samt en omvärdering av sysselsättningspoli84
DET SOCIALA EUROPA
tiken. I anslutning till det sistnämnda förutsattes en aktivare
arbetskraftspolitik och att strukturella hinder som fördröjer
sysselsättningsutvecklingen, i synnerhet inom tjänstesektorn,
skulle avlägsnas.
Vid genomförandet av det första skedet av sysselsättningsstrategin som utstakats i vitboken konstaterade Europeiska
rådet vid sitt möte i Essen (12/1994) att ”det finns ett behov
att fortsätta och vidareutveckla vitbokens strategi, som har
som mål att stabilisera den ekonomiska tillväxten, förbättra
den europeiska ekonomins konkurrenskraft och miljöns kvalitet samt – med beaktande av en outhärdligt hög arbetslöshet
– skapa nya arbetsplatser för våra medborgare”. För att uppnå
sysselsättningsmålen fastslogs fem så kallade nyckelmål för
sysselsättningspolitiken. Essenstrategins svaghet var att rådet
förutsatte att medlemsstaterna skulle beakta dessa riktlinjer vid
utformningen av de nationella politiska strategierna, men uppföljningen skulle handhas av rådet för sysselsättning och socialpolitik. Trots att rapporteringen skedde årligen till Europeiska
rådets möte i december, var frågeställningen och infallsvinkeln
inte tillräckligt effektiva för att de uppställda målen skulle nås.
Andra svagheter var avsaknaden av kvantitativa mål och arbetsmarknadsorganisationernas svaga institutionella ställning.
Fortsatt arbetslöshet, de nordiska ländernas medlemskap
i unionen och speciellt löntagarorganisationernas påtryckning
gjorde att det i mitten av 1990-talet fanns en starkare politisk
vilja än tidigare för att åstadkomma en gemensam sysselsättningspolitik. Då gemenskapen koncentrerade sig enbart på ekonomiska spörsmål fanns det en risk för att medborgarna skulle
börja tvivla på det berättigade i dess åtgärder. I detta läge beslutade regeringskonferensen i Amsterdam (6/1997) att ta in en
ny avdelning om sysselsättningspolitiken (artiklarna 125–130) i
grundfördraget. Med tanke på vårt tema är artikel 128 den viktigaste, och innehållet i den finns här nedan.
DET SOCIALA EUROPA
85
Nicefördraget
Artikel 128
1. Europeiska rådet skall varje år överväga sysselsättningssituationen i gemenskapen och anta slutsatser i fråga om
denna på grundval av en gemensam årsrapport från rådet
och kommissionen.
2. På grundval av Europeiska rådets slutsatser skall rådet,
med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen
och efter att ha hört Europaparlamentet, Ekonomiska och
sociala kommittén, Regionkommittén och den sysselsättningskommitté som avses i artikel 130, varje år lägga fast
riktlinjer, som medlemsstaterna skall beakta i sin sysselsättningspolitik. Dessa riktlinjer skall stämma överens med de
allmänna riktlinjer som antas enligt artikel 99.2.
3. Varje medlemsstat skall till rådet och kommissionen
överlämna en årsrapport om de viktigaste åtgärder som den
har vidtagit för att genomföra sin sysselsättningspolitik mot
bakgrund av de riktlinjer för sysselsättningen som avses i
punkt 2.
4. På grundval av de rapporter som avses i punkt 3 och efter
att ha mottagit synpunkter från sysselsättningskommittén
skall rådet varje år mot bakgrund av riktlinjerna för sysselsättningen granska genomförandet av medlemsstaternas sysselsättningspolitik. Rådet kan om det anser det lämpligt mot
bakgrund av den granskningen med kvalificerad majoritet
på rekommendation av kommissionen avge rekommendationer till medlemsstaterna.
5. Rådet och kommissionen skall på grundval av resultaten
av denna granskning upprätta en gemensam årsrapport till
Europeiska rådet om sysselsättningssituationen i gemenskapen och om genomförandet av riktlinjerna för sysselsättningen.
86
DET SOCIALA EUROPA
I artikel 128.2 sägs det att riktlinjerna för sysselsättningen skall
stämma överens med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Detta har tolkats på olika sätt. Enligt den etablerade uppfattningen är riktlinjerna för sysselsättningspolitiken och de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken
likvärdiga politiska instrument; i praktiken överensstämmer de
inte helt med varandra, bland annat på grund av olika tidtabeller. Man har försökt förbättra överensstämmelsen och sedan
2003 överensstämmer även tidtabellerna så långt som möjligt
med varandra.
Avsikten var att Amsterdamfördraget skulle träda i kraft
1999. Europeiska rådet beslutade dock vid ett extra möte i
Luxemburg (11/1997) att påskynda införandet av den sysselsättningspolitiska befogenheten i Amsterdamfördraget. Med ett
politiskt beslut infördes den juridiska behörigheten i snabb takt.
Under de fem år (1997–2002) som strategin gällde förbättrades
sysselsättningen i unionen. Men även efter en utvärdering är
det svårt att säga i vilken mån utvecklingen berodde på riktlinjerna för sysselsättningspolitiken och i vilken mån resultaten
påverkades av andra faktorer, såsom ett gynnsamt ekonomiskt
läge, den globala ekonomiska utvecklingen, organisatoriska och
tekniska innovationer i företag eller förändringar i befolkningsstrukturen och utbildningsnivån. Det är ofta svårt, för att inte
säga omöjligt, att skilja den relativa betydelsen av politisk samverkan från andra faktorer. Det fanns också skillnader mellan
medlemsländerna. Kommissionen själv anser att den förbättrade sysselsättningen inte uteslutande beror på de ekonomiska
cyklerna, utan delvis kan förklaras med strukturreformerna på
arbetsmarknaden. Kommissionen grundar sin uppfattning om
en ökad flexibilitet på arbetsmarknaden bland annat på att unionens medlemsländer i början av 2000-talet lyckades förbättra
sysselsättningen och minska den strukturella arbetslösheten.
Andra resultat är till exempel satsningar på livslångt lärande
och andra aktiva åtgärder samt på jämställdhetsfrågor, och att
inställningen till pensionering i förtid ändrats. I unionens egen
verksamhet har sysselsättningen tack vare strategin avancerat
DET SOCIALA EUROPA
87
upp till samma nivå som den ekonomiska politiken och kopplats till strukturpolitiken.
Den europeiska sysselsättningsstrategin förnyades 2003.
De tidigare fyra ”pelarna” ersattes med tre huvudmål, dvs. full
sysselsättning, förbättrad kvalitet och produktivitet i arbetet
samt bättre social sammanhållning och integration. De allmänna riktlinjerna och de kvantitativa och andra mål som är
förknippade med dem finns sammanfattade här nedan:
Full sysselsättning
Medlemsstaterna skall sträva efter att skapa full sysselsättning genom att genomföra en heltäckande politisk strategi
som innehåller åtgärder både för arbetsgivare och arbetstagare, och härigenom höja sysselsättningsgraden mot de mål
som fastställts i Lissabon och Stockholm. Sysselsättningspolitiken skall bidra till att man uppnår följande genomsnittliga
mål i Europeiska unionen:
• den totala sysselsättningsgraden skall vara 67 procent 2005
och 70 procent 2010,
• sysselsättningsgraden för kvinnor skall vara 57 procent
2005 och 60 procent 2010,
• sysselsättningsgraden för äldre arbetstagare (55–64) skall
vara 50 procent 2010.
Alla nationella mål bör överensstämma med de resultat
som förväntas uppnås på EU-nivå och bör beakta särskilda
nationella förhållanden.
Att förbättra kvaliteten och produktiviteten i arbetet
Bättre kvalitet i arbetet hör nära samman med övergången
till en konkurrenskraftig och kunskapsbaserad ekonomi och
är ett mål som alla berörda aktörer med förenade krafter bör
sträva mot, främst genom social dialog. Frågan om kvalitet
88
DET SOCIALA EUROPA
i arbetet är mångfacetterad och gäller både vissa aspekter
av själva arbetet och arbetsmarknaden som helhet. Kvalitet
omfattar arbetets inneboende kvalitet, kompetenskrav, livslångt lärande och karriärutveckling, jämställdhet, hälsa och
säkerhet i arbetet, flexibilitet och trygghet, integration och
möjlighet att delta på arbetsmarknaden, arbetets organisation och balansen mellan arbetsliv och fritid, den sociala
dialogen och arbetstagarrepresentation, mångfald och ickediskriminering samt övergripande arbetsresultat.
En ökning av sysselsättningen måste gå hand i hand med
en ökning av arbetskraftens totala produktivitet. Kvalitet
i arbetet kan bidra till att höja arbetets produktivitet och
synergieffekterna mellan dessa bör utnyttjas maximalt.
Detta är en särskild utmaning för den sociala dialogen.
Att stärka den sociala sammanhållningen
och integrationen
Sysselsättning är ett avgörande sätt att skapa social integration. I samverkan med den öppna samordningsmetoden på
området för social integration bör sysselsättningspolitiken
underlätta förvärvsarbete genom att gynna tillträdet till
kvalitativ sysselsättning för alla arbetsföra kvinnor och män,
motverka diskriminering på arbetsmarknaden och förebygga
att människor utestängs från arbetslivet.
Den ekonomiska och sociala sammanhållningen bör främjas
genom att man utjämnar de regionala skillnaderna när det
gäller sysselsättning och arbetslöshet, försöker lösa sysselsättningsproblemen i mindre gynnade områden i Europeiska
unionen och vidtar åtgärder som på ett positivt sätt stöder
en ekonomisk och social sammanhållning.
De övergripande målen omarbetas till detaljerade riktlinjer. Under femårsperioden 1997–2002 ändrades riktlinjerna oavbrutet
och till dem fogades nya element, vilket orsakade osäkerhet och
DET SOCIALA EUROPA
89
minskade möjligheterna att utnyttja strategin i den politiska
planeringen och i beslutsfattandet. Samtidigt förenklades riktlinjerna. Deras antal skars ner till tio samtidigt som de döptes
om till ”speciella riktlinjer”. I tabell 3 finns dessa riktlinjer i sammandrag tillsammans med socialpolitiska slutsatser.
Tabell 3. Särskilda riktlinjer för sysselsättningen och socialpolitiska konklusioner
Nr
Särskilda riktlinjer
1
Aktiva och förebyggande
Flytta tyngdpunkten inom socialåtgärder för arbetslösa och
politiken mot allt mer aktiverande
personer utanför arbetskraften. åtgärder; förnya och förbättra
samarbetet mellan arbetskraftstjänster och sociala tjänster.
2
Skapande av nya arbetstillfällen och företagaranda
3
Hantera förändringar samt
Förbättra företagshälsovården och
främja anpassbarhet och rörlig- lagstiftningen som gör det möjligt
het på arbetsmarknaden.
att förena arbete och familjeliv
samt gällande omställningsskyddet, främja företagens sociala
ansvar och sänka tröskeln för
tillträde till arbetsmarknaden.
4
Främja utveckling av humankapitalet och det livslånga
lärandet.
5
Öka utbudet av arbetskraft och Främja arbetsförhållanden som
främja ett aktivt åldrande.
gynnar förvärvsarbete t.ex. genom
bättre fortbildning, uppmuntra
arbetsgivarna att anställa äldre
arbetskraft samt undanröja faktorer som uppmuntrar ett förtida
utträde från arbetsmarknaden.
90
DET SOCIALA EUROPA
Socialpolitiska konklusioner
Öka utbildningen i företagande
inom social- och hälsovårdstjänster.
Speciell vikt bör fästas vid att den
sociala tryggheten utformas så att
den sporrar till utbildning, både
gällande ungdomar som äldre
6
Jämställdhet
Förbättra möjligheten att förena
arbete och privatliv, genom att
erbjuda barnomsorg och äldreomsorg och uppmuntra kvinnorna
att återvända till arbetslivet efter
moderskaps- och vårdperioder.
7
Främja integrering av mindre
gynnade personer på arbetsmarknaden och motverka
diskriminering av dem.
Förbättra etniska minoriteters
och funktionshindrade personers
möjligheter till arbete genom att
skapa arbetsplatser så att dessa
personer kan få och behålla ett
arbete.
8
Incitament som gör arbete till
ett attraktivt alternativ.
Sänka marginalskatterna och
avskaffa fattigdoms- och arbetslöshetsfällor – samtidigt som en
tillräcklig social trygghet upprätthålls.
9
Omvandla odeklarerat arbete
till reguljär sysselsättning.
Effektivera åtgärderna mot
missbruk av sociala förmåner och
sporra företag och individer att
omvandla odeklarerat arbete till
reguljär sysselsättning.
10
Ta itu med regionala skillnader
i sysselsättningsnivån.
Skapa sociala tjänster och hälsovårdstjänster genom föreningsoch andelsverksamhet i regioner
som släpar efter i utvecklingen.
Utifrån dessa riktlinjer utarbetas nationella sysselsättningspolitiska handlingsplaner. Handlingsplanerna sammanställs till en
gemensam europeisk sysselsättningsrapport (Joint Employment
Report, JER). I rapporten ingår en översikt över verksamheten
på gemenskapens arbetsmarknad och synpunkter på utvecklingen i medlemsländerna. Utgående från den gemensamma
rapporten gör kommissionen upp förslag till rekommendationer till medlemsländerna, som rådet skall godkänna med kvalificerad majoritet.
DET SOCIALA EUROPA
91
Cardiff- och Kölnprocesserna
Cardiff- och Kölnprocesserna skapades under 1990-talets sista år
för att komplettera de politiska processerna. I Cardiffprocessen
(1998–) följer man upp de strukturella reformer som medlemsländerna genomför i avsikt att förbättra tillväxten och sysselsättningen. I Kölnprocessen (1999–) återigen engagerar man arbetsmarknadsorganisationerna och Europeiska centralbanken
(ECB), som grundades i och med Ekonomiska och monetära
unionens tredje etapp, till en ”makroekonomisk dialog”. Ingendera processen har någon rättslig grund i grundfördragen, utan
de baseras på politisk samstämmighet i Europeiska rådet.
Cardiffprocessens berättigande och mål har sammanfattats på ett bra sätt i slutsatserna från Europeiska rådets möte i
Cardiff. Bakgrunden till processen var en strävan att effektivera
verksamheten på varu- och kapitalmarknaden inom områden,
där det enligt kommissionens och medlemsländernas gemensamma syn fanns rum för förbättringar (framför allt och i praktiken i förhållande till verksamheten på motsvarande marknader i Förenta staterna). Cardiffprocessens rapport bygger på
nationella rapporter om omstruktureringar, en av kommissionen utgiven rapport och vissa andra dokument (sysselsättningsrapporter och sysselsättningsstrategier och dokument om den
inre marknaden). Utifrån dessa görs varje år ett sammandrag
till Europeiska rådets vårmöten.
Dessa rapporter har sammanställts varje år ända sedan
1999. Resultaten fogas till de allmänna riktlinjerna för den
ekonomiska politiken. I rapporterna bedöms också hur de rekommendationer som ingått i tidigare riktlinjer har genomförts
på produkt-, kapital- och arbetsmarknaden. Sektorer inom
nätverksekonomin har varit föremål för speciell granskning.
Till dessa sektorer hör bland annat post-, el- och energi- samt
telefonitjänster, som av tradition grundat sig på regionala monopol och skyldighet att producera tjänster. Vid sidan av dessa
har man bl.a. granskat systemen för förtidspensioner.
92
DET SOCIALA EUROPA
Rapporternas betydelse för socialpolitiken utgörs av att
man ser på de socialpolitiska frågorna som strukturella problem, som kopplas ihop med den offentliga ekonomins långsiktiga hållbarhet och incitamenten. Rapporterna har tenderat
att se på den offentliga ekonomins hållbarhet med rätt dystra
förtecken och på socialpolitiken som ett incitamentproblem för
arbetsmarknaden. Eftersom rapporterna syftar till att öka konkurrensen såväl i medlemsländerna som i unionen, syns de socialpolitiska aspekterna snarast som en snedvridning av marknaden än som en kompensation för marknadens misslyckande.
Socialpolitiskt sett har rapporterna inte i tillräcklig grad fäst
uppmärksamhet vid omstruktureringens följder för välfärden.
De betonar också det ekonomiska välstånd som uppstår via en
ekonomisk tillväxt som skapas till följd av skattelättnader och
bättre incitament. Därmed underskattar de den trygghet som de
befintliga institutionerna erbjuder, och som kan vara baserad på
en lägre ekonomisk aktivitet och bredare omfördelande system.
Av unionens gemensamma processer har Kölnprocessen
eller den makroekonomiska dialogen måhända väckt minst diskussion och även minst uppmärksammats av forskarna. Orsaken är framför allt Kölnprocessens verksamhetsmodell. Processen har som mål att skapa och upprätthålla förtroende mellan
arbetsmarknadsorganisationerna, Europeiska centralbanken
och rådet (finansministrarnas Ekofin-konstellation) samt kommissionen i makroekonomiska frågor. Kärnan i diskussionen
utgörs av vilken makropolitik behövs för att förstärka tillväxtoch sysselsättningsutvecklingen.
Villkoret för en öppen och förtroendefull diskussion har
ansetts vara att innehållet i den inte offentliggörs med undantag för agendan. I synnerhet den ”politiska dialogen” har varit
stängd för utomstående. (Den tekniska diskussionen berör den
aktuella utvecklingen.) I diskussionen deltar en liten krets av
personer på högsta nivå från olika instanser. Rådet representeras av det nuvarande ordförandelandet och de två följande
ordförandeländerna. Ordförande är Ekofin-rådets ordförande,
som rapporterar till Europeiska rådet.
DET SOCIALA EUROPA
93
Socialpolitisk målsättning
I slutet av 1980-talet startade på gemenskapsnivå en politisk
diskussion om integrationens sociala dimension. Detta var kommissionsordförande Jacques Delors försök att balansera integrationspolitikens starka ekonomiska dimension på gemenskapsnivå. Den regionala, sociala och ekonomiska samhörigheten
kom upp på gemenskapens dagordning i samband med att den
inre marknaden inrättades 1987. Den var en del av det politiska
”priset” för den ekonomiska integrationen, vilket betalades till
de sydeuropeiska länderna som ekonomiskt och konkurrensmässigt befann sig i en sämre situation. Med den sociala dimensionen avsågs då alla åtgärder förknippade med regleringen av
arbetsmarknaden och reformeringen av den sociala tryggheten,
vilka inskränker och styr verksamheten på marknaden mellan
och inom medlemsstaterna.
På grund av att vissa medlemsländer kraftigt motsatte sig
saken var det inte möjligt att utveckla den sociala dimensionen
genom en förstärkning av den juridiska behörigheten. Den bästa utvägen i denna situation var att genom politiskt samarbete
förstärka den sociala dimensionen, utökat med uppbackande
diskussioner och andra ”mjuka” styrmedel. Processen startade
vid Europeiska rådets möte i Hannover 1988. I slutsatserna från
ett antal möten därefter publicerade Europeiska rådet i sina
slutsatser riktlinjer som betonade den sociala dimensionen,
där man underströk att de sociala och de ekonomiska frågorna
var av jämställd betydelse för integrationsprocessen. År 1993
utgavs en grönbok om socialpolitiken, ett allmänt diskussionsunderlag, som behandlade aktuella social- och sysselsättningspolitiska frågor och jämställdhetsfrågor. Året därpå utgavs en
vitbok om socialpolitiken och 1995 ett initiativ om den sociala
trygghetens framtid; en ram för en europeisk debatt. Dessa två
dokument värmde upp medlemsländerna för en diskussion om
socialpolitiken.
År 1997 gavs ett meddelande om en modernisering och
nydaning av den sociala tryggheten. Enligt riktlinjerna i medde94
DET SOCIALA EUROPA
landet står medlemsstaterna inför följande gemensamma utmaningar inom socialpolitiken: arbetslivets förändrade karaktär, en
åldrande befolkning och en ny könsfördelning i arbetslivet. De
nya omständigheterna krävde enligt kommissionens åsikt förändringar i systemen för sysselsättnings- och socialpolitiken.
Det socialpolitiska systemet bör byggas upp med fokus på
sysselsättningen, det centrala begreppet var en sysselsättningsvänlig socialpolitik. För att uppnå detta mål föreslog kommissionen
en förnyelse av incitamenten, så att systemen för inkomstöverföringar och beskattning tillsammans skulle sporra folk att arbeta.
För att medlemsländerna skall kunna anpassa sig till förändringar
i försörjningskvoten måste pensionssystemen få en hållbarare
grund med tanke på utgiftsutvecklingen som följer på ändringar i
befolkningsstrukturen. Enligt kommissionens uppfattning kommer den ökade efterfrågan på socialt skydd förorsakad av att befolkningen åldras även att gälla hälsovårdstjänsterna.
En tredje strategi utgjordes av åtgärder för att förena familjelivet och arbetslivet. Man betonade framför allt en individualisering av de sociala rättigheterna och skatterättigheterna
som ett alternativ till de framför allt i Centraleuropa vanliga s.k.
avledda rättigheterna. Enligt de individualiserade (nordiska)
rättigheterna och avgifterna svarar alla vuxna för sin egen sociala trygghet och sina skatter. Hemmafruarnas sociala trygghet
beror till exempel inte på en arbetande makes sociala trygghet,
och ett hushåll beskattas inte som en helhet. Undersökningar
visar att de individualiserade förmånerna och beskattningen på
ett avgörande sätt ökar kvinnornas förvärvsarbete, eftersom de
uppmuntrar kvinnorna att gå ut i arbetslivet.
De viktigaste förnyelserna i sättet att se på socialpolitiken
i mitten av 1990-talet var att man först betonade att den ekonomiska politiken och socialpolitiken arbetar för samma mål och
sedan att man tolkade socialpolitiken som en produktiv faktor.
Analysen av de gemensamma mekanismerna för den ekonomiska politiken och socialpolitiken går som en underström i
analysen av EU:s socialpolitik. I vitboken som gavs ut 1994 finns
DET SOCIALA EUROPA
95
ett flertal normativa påståenden om detta sammanhang. Exempelvis ses konkurrenskraften och sociala framsteg som ”två sidor av samma mynt”. I ett meddelande 1995 betonades vikten av
aktiva socialpolitiska åtgärder för att främja omstruktureringen
i synnerhet under en tid av ekonomisk recession. Och vid sitt
möte i Amsterdam (6/1997) framhöll Europeiska rådet att den
ekonomiska politiken och socialpolitiken stödjer varandra.
Definitionen av socialpolitiken som en produktiv faktor
kan också härledas till Nederländernas ordförandeskap (1–6/
1997). Socialpolitikerna hade visserligen i flera decennier argumenterat för att socialpolitiken skall tolkas som en investering i
produktiva faktorer och inte som offentlig konsumtion. Men tidigare hade man närmast sett sammanhanget med investeringarna som något som följer på goda konsumtionscykler. Enligt
denna modell kan efterfrågan på ett effektivt sätt ökas genom
att man stödjer låginkomsttagarnas köpkraft. I kommissionens
riktlinjer ses socialpolitiken som en del av den institutionella
ramen – spelreglerna – för de politisk-ekonomiska aktörerna.
Sett ur detta perspektiv är socialpolitiken varken en utgiftspost
eller en investering. Avgörande är hur socialpolitiken anpassas
till de andra faktorerna som påverkar incitamenten.
I det socialpolitiska åtgärdsprogrammet (2000) var den ledande principen återigen tanken på att ”befästa socialpolitiken
som en produktiv faktor”, vilken tagits upp till diskussion 1997.
Begreppet ”socialt skydd” fick också fotfäste. Kommissionen ser
det sociala skyddet som ett begrepp som förenar olika intressegrupper inom socialpolitiken:
En socialpolitik av hög kvalitet förutsätter ett socialt skydd
av hög kvalitet, goda sociala tjänster för alla i Europa, reella
möjligheter för alla och garanterade grundläggande rättigheter och sociala rättigheter. En bra sysselsättnings- och
socialpolitik behövs för att backa upp produktiviteten och
underlätta anpassningen till förändringar. Dessutom har
de en central roll vid övergången till en kunskapsbaserad
ekonomi.
96
DET SOCIALA EUROPA
Den sista strategin om begreppen är från våren 2003, då det socialpolitiska åtgärdsprogrammet förnyades. Där framhävs vilka
kostnader en bristfällig socialpolitik orsakar samhället (the costs
of non-social policy). Tanken är att avsaknaden av en socialpolitik på lång sikt orsakar samhället kostnader som överstiger den
offentliga ekonomins kostnader för en omfattande och rätt insatt
socialpolitik under samma tidsperiod.
I förteckningen nedan finns sammanfattat de viktigaste
målen som lagts fram av kommissionens generaldirektorat för
sysselsättning och socialpolitik:
• Socialpolitiken skall ses som en produktiv faktor och en
investering i kvalitet. Den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken skall stödja varandra; socialpolitiken skall vara sysselsättningsvänlig. Preventiva socialpolitiska åtgärder betonas i stället för passiva.
• De kostnader som socialpolitiken orsakar den offentliga
ekonomin är lägre än samhällets kostnader vid avsaknaden
av sociala tryggheter. De totala ekonomiska kostnaderna
skall beaktas vid utvecklingen av socialpolitiken.
• Samtidigt som de sociala trygghetssystemen ändras så att
de främjar sysselsättningen, måste man se till att det finns
skyddsnät för arbetslösa. Man måste förhindra att reformen
av socialpolitiken leder till social och regional differentiering.
• Beskattningen och de sociala trygghetssystemen bör främja
sysselsättningen. Detta kan ske bland annat genom en bättre
samordning av dem.
• Socialpolitiken bör stödja sammanhållningspolitiken som
motarbetar utslagning. Arbetslöshetsersättningarna bör omändras till en sysselsättningsförsäkring.
DET SOCIALA EUROPA
97
• Effektiviteten, kostnadsmedvetenheten och kvaliteten i
hälso- och socialvårdstjänsterna bör förbättras genom större
satsningar på preventiva åtgärder och med hjälp av marknadskrafterna.
• (Ålders)pensionssystemen måste vara ekonomiskt hållbara
och anpassas till de förändrade förhållandena samtidigt som
man ser till att de kan garantera en tillräcklig levnadsstandard.
• De sociala rättigheterna bör individualiseras så att kvinnornas rättigheter inte är beroende av deras makars sociala
rättigheter. Samordningen av arbete och familjeliv skall
stödjas.
• Klyftan mellan de totala arbetskraftskostnaderna och nettolönen bör minskas. Framför allt bör arbetskraftskostnaderna för icke-yrkeskunniga arbetstagare sänkas.
• Samordningen mellan sociala trygghetssystem i olika länder bör förbättras genom att onödig komplexitet och hinder
som begränsar rörligheten avlägsnas. En bättre samordning
av beskattningen vore också motiverad.
• EU stödjer utvecklingen av de grundläggande arbetsnormerna på global nivå och en minskning av fattigdomen i utvecklingsländerna, men motsätter sig ifrågasättandet av konkurrensfördelar som bygger på låga arbetskraftskostnader.
De flesta punkterna i förteckning är troligen klara och tydliga
för oss alla. Socialpolitiken skall bli effektivare och innehålla fler
incitament och dess begreppsapparat skall utformas enligt detta.
Samtidigt skall man sörja för nivån på den sociala tryggheten.
Den sista punkten i förteckningen, unionens globala ansvar, överensstämmer med Internationella arbetsorganisationen
ILO:s strategier. Med de grundläggande arbetsnormerna avses
rätten att organisera sig och även förhandlingsrätten, förbud
mot tvångs- och barnarbete och vissa diskrimineringsförbud.
98
DET SOCIALA EUROPA
En allvarlig kränkning av de grundläggande arbetsnormerna
är det enda fall där det kan vara motiverat att ingripa i utvecklingsländernas relativa konkurrensfördel. Denna strategi kan
utnyttjas inom handelspolitiken.
Att Europeiska unionen bedriver en ansvarsfull global politik är socialpolitiskt sett viktigt bland annat för att kommissionen företräder medlemsländerna vid internationella handelsförhandlingar. Vid dessa förhandlingar kan de europeiska värdena
och den europeiska sociala modellen påverka utvecklingen av
reglerna för den globala handeln. Kommissionen får också en
allt viktigare roll som samordnare av medlemsstaternas utvecklingspolitik. Men utvecklingssamarbetets betydelse begränsas
av unionens jordbrukspolitik som bygger på skyddstullar, vilket
orsakar stora problem för utvecklingsländernas – och USA:s
– handel. Unionens globala politik hör dock inte till temat för
denna bok.
Dessa riktlinjer har således ingen direkt inverkan på medlemsstaternas socialpolitik. De är framför allt kommissionens
strategier eller instrument för att styra informationen. Vid
behandlingen i rådet har medlemsstaterna kunnat göra mindre preciseringar och påpekanden i dem. För Finlands del har
exempelvis synen på hälsovårdspolitiken mer betonat marknadskrafternas betydelse än vad som är brukligt i de nationella
strategierna. Bland annat har den så kallade vårdförsäkringen
fått ett positivare bemötande i kommissionens riktlinjer än i
Finland, där arbetsgruppen som behandlade frågan var oenig.
Men å andra sidan avspeglar riktlinjerna en bred socialpolitisk
konsensus, eftersom medlemsstaterna har hörts under beredningen redan innan frågorna kommit upp i rådet. Kommissionen för inte heller med vett och vilja fram strategier, som inte
kan tänkas få understöd. Inom socialpolitiken öppnar denna
nya teoretiska ram som bygger på begrepp inom den (institutionella) ekonomiska vetenskapen möjligheter till åsiktsutbyte
mellan ekonomiska forskare och finansministrarna, vilket i sig
ger ett stort mervärde.
DET SOCIALA EUROPA
99
Moderniseringen av den sociala tryggheten
I och med Lissabonstrategin gick det europeiska samarbetet
inom området för socialpolitiken in i en ny era. Tillväxtstrategin från Lissabon är viktig för socialpolitiken, eftersom i den
erkänns politiskt att områdena för den ekonomiska politiken,
sysselsättnings- och socialpolitiken utgör delar av tillväxtpolitiken och har samma värde och strävar åt samma håll som denna.
I schema 1 i början av detta kapitel omnämns uppe till höger
vitboken och två meddelanden om socialpolitiken, som kommissionen publicerade 1994, 1995 och 1997. Under dem finns
ett meddelande från 1999.
Det viktigaste i meddelandet från 1999 var att det föreslogs
att ett samarbete inom socialpolitiken skulle etableras på hög
nivå. Samarbetet skulle gälla pensioner, hälso- och sjukvård,
en anställningsvänlig social trygghet (dvs. incitament för den
arbetsföra befolkningen) samt fattigdom och social utslagning.
I praktiken täckte dessa fyra områden gott och väl socialpolitikens kärnområden: t.ex. de sociala tjänsterna kunde ingå i
hälso- och sjukvården (sociala tjänster för äldre) eller hänföras
till den ”arbetsmotiverande” sociala tryggheten (dagvårdstjänster som gör det möjligt att förvärvsarbeta). De överskred och
bröt också igenom befogenhetsgränserna, som tidigare hade
präglat diskussionen.
De socialpolitiska riktlinjerna finns högst uppe till höger i
schema 1. Nedanför i en box finns kommissionens meddelande
om ett socialpolitiskt program för 2000–2005 omnämnt. Det
publicerades i slutet av juni 2000. Programmet godkändes med
smärre ändringar och med en ny disposition av Europeiska rådet i Nice (12/2002), och fick namnet socialt åtgärdsprogram.
Kommissionens nya socialpolitiska åtgärdsprogram för 2006–
2010 presenterades i februari 2005. Detta nya åtgärdsprogram
finns nämnt i samma box.
Under åren 2000–2005 har de tre dimensionerna i Lissabonstrategin differentierats från varandra i fråga om åtgärder100
DET SOCIALA EUROPA
nas effekter. Den ekonomisk-politiska dimensionen är starkast.
Inom den fattas konkreta beslut, som påverkar medlemsstaternas ekonomiska politik och allokeringen av Europeiska unionens tillgängliga resurser. Inom arbetskraftspolitiken är effekten
mindre, men målen är dock liknande som för den ekonomiska
politiken. Inom socialpolitiken inskränks verksamheten i stor
utsträckning till utbyte av information och gemensamt lärande.
På vilket sätt detta kan påverka moderniseringen av den europeiska sociala modellen beror i stor utsträckning på hur medlemsstaterna utnyttjar de möjligheter som den öppna samordningsmetoden ger till utbyte av bästa metoder och ömsesidigt
lärande. (Den öppna samordningsmetoden presenteras i nästa
kapitel.)
Det råder brist på jämvikt mellan Lissabonstrategin
(triangelstrategin), såsom den genomförts 2000–2005, och det
socialpolitiska programmets och Lissabontoppmötets politiska slutsatser och strategiska riktlinjer. Obalansen är de facto
mycket större än vad de tre målen i Lissabonstrategin ger vid
handen och vad den ursprungliga målsättningen avsåg. Slutresultat avspeglar den klyfta som finns inom unionen mellan å
ena sidan de politiska riktlinjerna och målen, och å andra sidan
medlemsstaternas maktintressen och befogenheter. Om denna
obalans mellan befogenheterna är bra eller illa för den europeiska sociala modellen ligger inom ramen för politisk prövning.
DET SOCIALA EUROPA
101
5. Genomförande och förnyelse
av Lissabonstrategin
Ovan har vi behandlat Lissabonstrategins bakgrund och processer. I detta kapitel riktar vi uppmärksamheten på hur Lissabonstrategin genomförs inom socialpolitiken. Först tar vi upp
den öppna samordningsmetoden och genomförandet av den.
Därefter ser vi på vilket mottagande metoden har fått. I slutet
av kapitlet behandlar vi riktlinjerna för den ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken som berör Finland
och som ingår i olika rapporter. Kapitlet avslutas med den nya
handlingsmodell som skall utnyttjas vid genomförandet och
uppföljningen av Lissabonstrategin och som fastslogs i mars
2005. Såsom i övrigt i denna bok begränsar vi oss till frågor av
socialpolitisk betydelse. Men samtidigt bör man komma ihåg
att trots att riktlinjerna för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken med anknytning till Lissabonstrategin
innehåller en ”socialpolitisk dimension”, fokuserar strategin i
första hand på helt andra frågor.
Den öppna samordningsmetoden
Vid sitt möte i Lissabon (3/2000) enades Europeiska rådet om
en öppen samordningsmetod, som är ett nytt instrument för
medlemsstaternas samverkan och kommissionens initiativkraft.
Begreppet nämns inte i ett enda av beredningsdokumenten inför
mötet. Metoden föreslogs inte av kommissionen, utan härstammar från en referensgrupp för rådets portugisiska ordförande.
De övriga grundläggande elementen i strategin ingår nästan
102
DET SOCIALA EUROPA
ordagrant i det yttrande som kommissionen sände medlemsstaterna den 28 februari 2000. På de punkter där den öppna samordningsmetoden senare har använts, föreslås benchmarking,
peer review (jämförande utvärdering) och dialog samt allmänna
handlingsplaner.
Den öppna samordningsmetoden löste ett problem som
länge stört integrationen: hur skall EU hantera viktiga socialpolitiska frågor, där gemenskapen inte har befogenhet eller där
befogenheten inte kan utnyttjas fullt ut på grund av medlemsstaternas oenighet. I kapitel 3 har vi behandlat det föregående
försöket – rekommendationen om tillnärmning från 1992 – att
inom området för den sociala tryggheten samordna medlemsstaternas sociala trygghetssystem med hjälp av åtgärder i medlemsstaterna. Försöket misslyckades på grund av att medlemsstaterna ansåg att den samordning som unionen ville skapa inte
behövdes, utan de anpassade sina sociala trygghetssystem enligt
nationella traditioner och mål. På 1990-talet styrdes besluten
och strategierna inom socialpolitiken mer av socialpolitikens
institutionella struktur och de politiska kulturerna i medlemsländerna än av unionens strategier.
År 2000 hade medlemsstaterna dock genomgått stora
förändringar, och detta skapade eventuellt ett lämpligt tillfälle
för den öppna samordningsmetoden. Beslutet underlättades
visserligen också av den konsensus inom socialpolitiken som
man börjat bygga upp sedan början av 1990-talet och av det
samförstånd man nådde 1999 om samverkan på fyra områden
inom socialpolitiken – pensioner, hälsa, incitament och social
integration. Parlamenten i en del medlemsstater hade kanske
inte alls godkänt den öppna samordningsmetoden, om de hade
haft möjlighet att i detalj ta upp den till behandling före Europeiska rådets möte i Lissabon. Trots att Luxemburgprocessen
(sysselsättningsstrategin) utgör en förebild för metoden, innehåller metoden en utvidgning av samarbetet till områden för
vilka grundfördragen inte ger befogenhet. Det är troligt att parlamenten hade jämfört dessa begrepp med varandra och ifrågaDET SOCIALA EUROPA
103
satt metodens berättigande. Nu har begreppet sitt ursprung i ett
möte där statschefernas godkännande gav det tillräckligt politiskt berättigande. Vi tar senare upp de problem som begreppet
och tillämpningen av det har mött i Finlands riksdag.
Politiska metoder kan överföras från ett politikområde till
ett annat och vidare till nya områden. I EU har erfarenheter
från de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken
tillämpats på sysselsättningsstrategin, och på motsvarande sätt
har tillämpningen av den öppna samordningsmetoden inom
socialpolitiken fått influenser från sysselsättningspolitiken.
Kopieringen och likriktningen av metoder har varit viktiga för
utvidgningen av samarbetet. Till exempel i de handlingar som
under arbetets gång utarbetades av den grupp som beredde vitboken om styrelseformerna i EU (2001) beskrivs i detalj i vilken
grad samarbetsmetoderna varierar inom nio olika områden.
Områdena är den ekonomiska politiken, sysselsättningspolitiken, skattepolitiken, invandringsfrågor, utbildning (yrkesutbildning), socialt skydd (pensioner och folkhälsa), social
utslagning, forskning och utveckling samt företagspolitik. Utan
någon mer detaljerad analys av resultaten kan man konstatera
att processernas strukturella överlappningar är stora.
Enligt slutsatserna från Europeiska rådet i Lissabon (3/
2000, punkt 37) innebär den öppna samordningsmetoden att:
• Det skall fastställas riktlinjer för unionen i kombination
med bestämda tidsplaner med uppgift om hur de mål som de
anger skall uppnås på kort, medellång och lång sikt,
• det skall, när så är lämpligt, och i jämförelse med de världsledande på området, fastställas kvantitativa och kvalitativa
indikatorer och referensvärden vilka skall anpassas till behoven i olika medlemsstater och sektorer för att bra lösningar
skall kunna jämföras,
• dessa europeiska riktlinjer skall överföras till nationell och
regional politik genom att man sätter upp specifika mål och
104
DET SOCIALA EUROPA
beslutar om åtgärder, och i samband därmed skall nationella
och regionala olikheter beaktas,
• det skall förekomma regelbunden övervakning, utvärdering
och inbördes utvärdering upplagd som en process där man
lär av varandra.
Den öppna samordningsmetoden är framför allt ett instrument
för politiskt samarbete mellan medlemsstaterna som har stöd
av kommissionen. I princip kan inte befogenhet överföras från
kommissionen till medlemsstaterna eller vice versa med hjälp
av den öppna metoden för samordning.
I forskarkretsar har det flitigt diskuterats i vilken utsträckning de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och
sysselsättningsstrategin kan anses höra till den öppna samordningsmetoden. Å ena sidan hör de allmänna riktlinjerna för den
ekonomiska politiken, sysselsättningsstrategin, Cardiff- och
Kölnprocesserna och den öppna samordningsmetoden, som
man beslutat om efter Lissabonstrategin, alla till ”de nya styrelseformerna” (the new mode of governance). I detta hänseende
har den öppna samordningsmetoden mer gemensamt med de
nya än med de gamla styrelseformerna och processerna bildar
en helhet. Men om den öppna samordningsmetoden och sysselsättningsstrategin å andra sidan jämställs, så jämställs också
sysselsättningsprocessens starkare och mer effektiva metoder
med de hittills svagare metoderna inom den öppna samordningsmetoden. På längre sikt kan skillnaderna mellan dessa
tolkningar bli rätt små.
Inom den öppna samordningsmetoden kan medlemsstaterna ställa upp gemensamma mål även inom socialpolitiken
(socialt skydd och social integration). Fram till sommaren 2005
hade sådana gemensamma och allmänna mål som den öppna
samordningsmetoden förutsätter fastställts för åtgärderna mot
fattigdom och social utslagning, för pensioner, hälsovården och
långvården. Beredningen av incitament – en arbetsvänlig socialpolitik – inleddes i november 2002. Detta politikområde är nära
DET SOCIALA EUROPA
105
DEN ÖPPNA SAMORDNINGSMETODEN SOM PROCESS
1) Förfrågan till
medlemsländerna
om nationella
synpunkter och
problem
Analys
av svaren
2) Förhandlingar
och beslut om
gemensamma mål,
som godkänns
i rådet eller
Europeiska rådet
Politiska slutsatser
i Europeiska rådet
4) Rådet
godkänner
en gemensam
rapport utifrån
ett utkast av
kommissionen
/sekretariatet
Uppföljning av
genomförandet
Peer review
-utvärdering
Anvisningar för
nationella planer
3) Nationella
handlingsplaner
utarbetas enligt
de fastställda
kriterierna (fas 2)
Indikatorer och
utredningar samlas in
Schema 1. Den öppna samordningsmetoden som process
förknippat med sysselsättningspolitiken, så det kan naturligt behandlas som en del av den europeiska sysselsättningsstrategin.
Någon skild politisk process har inte inrättats för den.
Att behandla incitamenten som ett separat tema enbart
inom sysselsättningsstrategin är med tanke på socialpolitiken
problematiskt av två orsaker. För det första, en fokusering
106
DET SOCIALA EUROPA
på incitamenten och främjandet av sysselsättningen kopplar
familje- och arbetslöshetsförmånerna allt närmare till sysselsättningen och dess främjande, och frågeställningen om den
sociala trygghetens nivå blir mer avlägsen. För det andra, om
hela den sociala tryggheten för den vuxna befolkningen organisatoriskt integreras med sysselsättningsstrategin överförs
behandlingen av detta politikområde till arbetsministeriernas
kompetensområde. Detta är en vanlig lösning inom Europeiska
unionen, men strider mot arbetsfördelningen i Finland. Enligt
den numera rådande tolkningen granskas incitamentaspekten
som en genomgående idé gällande såväl pensioner, hälsovård
som delaktighetsprocessen.
Tillämpningen av den öppna samordningsmetoden
I schema 1 presenteras huvuddragen i den öppna samordningsmetoden. Metoden tillämpas något olika inom olika politikområden, så presentationen motsvarar inte helt verksamheten
inom en enda sektor.
Processen inleds (1) med en förfrågan till medlemsländerna, där man ber om uppgifter om de viktigaste institutionella strukturerna, de största problemen och utvecklingstrenden inom politikområdet i fråga. Det är till stor del fråga om
information som kommissionen i själva verket har tillgång till
eller kunde få ur andra befintliga källor. Den tillgängliga informationen kompletteras närmast med uppgifter om en analys av
problemen, nationella prioriteringar och framtida utmaningar.
Förfrågningarna analyseras i kommissionen. Utifrån analyserna sammanställer kommissionen ett meddelande eller ett
annat dokument som sänds till medlemsländerna. Meddelandet
eller dokumentet innehåller ett förslag till gemensamma europeiska mål (2). Förhandlingarna om målen pågår tills man har
uppnått en tillräcklig enighet i kommittén för socialt skydd, och
i fråga om pensioner och hälsovård även i kommittén för den
ekonomiska politiken. Under processens gång utformas de tre
DET SOCIALA EUROPA
107
eller fyra allmänna målen till detaljerade mål, som vanligtvis är
drygt tio, elva i fråga om pensionerna och hela femton för bekämpningen av fattigdom och social utslagning.
Samtidigt uppgörs detaljerade anvisningar för utarbetandet av nationella planer. I anvisningarna bestäms rubrikerna
och teman för underkapitlen, publikationens sidantal och de
frågor som skall ägnas speciell uppmärksamhet åt. Jämsides
med den ovan nämnda processen arbetar man också på två
andra områden. Arbetsgruppen för indikatorer utarbetar de
mätare enligt vilka institutionella förändringar och välfärdsutvecklingen skall följas upp. Hittills har indikatorerna utvärderat
den utveckling som skett. Ännu har inte några målindikatorer,
som skulle sätta upp mål för till exempel 2010, godkänts inom
socialpolitiken eller den öppna samordningsmetoden. Kommissionen beställer också utredningar av obundna organisationer. Utredningarna utvärderar medlemsländernas nationella
handlingsplaner, och de görs för kommissionens interna bruk.
Kommittén för socialt skydd eller andra kommittéer diskuterar
eller kommenterar dem inte, men kommissionen publicerar en
del av utredningarna.
Därefter utarbetas nationella handlingsplaner (3). Processen är i huvudsak likadan inom alla sektorer. Planerna skall
vara färdiga inom ungefär ett halvt år. Processen startar med
att en arbets- och beredningsgrupp utses. Sedan arrangeras ett
seminarium tillsammans med kommissionen. I seminariet kan
intresserade instanser delta i diskussionen om handlingsplanen
och få information om vad företrädare för regeringen och kommissionen anser om planen. Många länder arrangerar även
andra typer av seminarier. Arbetsgruppen sammanställer och
godkänner en rapport. Praxis varierar i de olika medlemsländerna, men vanligtvis söker man också politiskt godkännande
för rapporten.
Processen avslutas med att en gemensam rapport utarbetas
(4). Detta skede föregås av ett två dagar långt peer review-möte,
där medlemsstaterna bedömer varandras handlingsplaner. Ett
108
DET SOCIALA EUROPA
sekretariat vid kommissionen gör upp ett utkast till rapport,
och detta är indelat i en allmän del, länderrapporter och en
statistikbilaga. Kommissionen som har initiativrätt kan om den
så vill publicera rapporten, som alltså helt och hållet är baserad
på kommissionens eller sekretariatets uppfattning. Detta har
kommissionen också utan undantag gjort, vilket har gett upphov till ett visst meningsutbyte med medlemsländerna. Därefter
analyserar kommittén för socialt skydd rapportutkastet, och gör
kompletteringar och strykningar. Det är närmast den allmänna
delen som diskuteras på ett bredare plan. Medlemsstaterna och
kommissionen diskuterar parvis om de observationer som gjorts
i länderrapporterna. Utifrån dessa diskussioner korrigeras sakfel och problematiska punkter stryks. Till slut godkänner rådet
den gemensamma rapporten som ännu ges Europeiska rådet för
kännedom. Rådet kan ge anvisningar om nästa förhandlingsomgång. Samtidigt inleds även uppföljningen av genomförandet med utvärderingsmöten och uppföljningsseminarier.
Hur processerna framskridit i fråga om bekämpningen av
fattigdom och social utslagning, pensioner samt hälsovård och
långtidsvård presenteras i komprimerad form i tabell 1 för tiden
2000–2005. Tabellen visar den dialog som förts mellan kommissionen, kommittén för socialt skydd och medlemsstaterna efter
Lissabon och vilka dokument som har utarbetats. Politikområdena har tagits med i processen ett åt gången. Processen startade med politikområdet för bekämpningen av fattigdom och
social utslagning år 2000, pensionspolitiken kom med 2001 och
hälsovårdspolitiken 2002. Därmed har man täckt de viktigaste
politikområdena som man enades om 1999.
DET SOCIALA EUROPA
109
Tabell 1. Tillämpningen av den öppna samordningsmetoden inom området för
socialt skydd 2000–2005
Fattigdom
och social
utslagning
Pensioner
Hälso- och
sjukvård och
långtidsvård
(för äldre)
Våren
2000
Principiellt samförstånd; kommissionens rapport om
delaktighet och
riktlinjerna från
Portugals ordförandeskap.
Principiellt samförstånd; beredning
under ledning av
kommittén för ekonomisk politik i den
offentliga ekonomiska stabilitetens
namn.
Principiellt
samförstånd om
samarbete inom
hälso- och sjukvården.
Sommaren
2000
Diskussion om
gemensamma
mål och nationella
utredningar om
utslagningens
dimensioner.
Kommissionen
bereder en rapport
på uppdrag av
Europeiska rådet i
Lissabon; nationella
utredningar om
pensionspolitiken.
Hösten
2000
Beredning av nationella gemensamma
mål.
Uppföljning av
processerna och
samarbete inom
andra forum;
frågan om förhållandet mellan den
inre marknaden
och den sociala
Kommissionens
rapport om hållbar- tryggheten.
heten i det sociala
skyddet på lång
sikt; tryggade och
hållbara pensioner.
Vintern Samförstånd om
2000
gemensamma
europeiska mål
gällande fattigdom
och social utslagning.
Beredning av en
rapport till Europeiska rådet i mars
tillsammans med
medlemsländerna.
Våren
2001
Rådet antar en
strategi i tre delar
om åldrandet.
110
Beredning av
nationella handlingsplaner.
DET SOCIALA EUROPA
Förberedande
diskussion om
uppställandet av
gemensamma
europeiska mål.
Sommaren
2001
Nationella handlingsplaner
överlämnas till
kommissionen och
bilaterala diskussioner förs med
kommissionen.
Rapport om pensioner av kommittén för socialt
skydd; Europeiska
rådet i Göteborg
fastställer detaljerade mål.
Hösten
2001
Beredning av en
gemensam rapport;
samordning av
kommissionens
och medlemsländernas synpunkter
och beredning
av gemensamma
indikatorer.
Kommittén för
ekonomisk politik
och kommittén för
socialt skydd samarbetar för att ta
fram en gemensam
pensionsrapport.
Beslut om att en
preliminär utredning om riktlinjerna för hälso- och
sjukvården och
äldre omsorgen
skall göras upp till
Europeiska rådet
våren 2002.
Vintern Den gemensam2001
ma rapporten om
“social integration”
godkänns i Europeiska rådet.
Kommissionens
rapport och
kommittéernas
gemensamma rapport godkänns av
Europeiska rådet.
Beslut om att samma förfaringssätt
som tillämpats
på pensionerna
tillämpas på hälsooch sjukvården.
Kommissionens
meddelande om
hälso- och sjukvården.
Våren
2002
Nationella arbetsgrupper tillsätts
för att utarbeta en
pensionsrapport.
Kommissionen ber
medlemsländerna
om en beskrivning
av hälsovårdstjänsterna och
långvården av
äldre.
Kommissionens
förslag om nationella mål; beslut
om att ställa upp
nationella mål.
DET SOCIALA EUROPA
111
Sommaren
2002
Nationella grupper
för uppföljning och
beredning tillsätts.
Nationella handlingsplaner blir klara. Kommissionens
sekretariat startar
beredningen av en
gemensam rapport.
Nationella utredningar tillsänds
kommissionen
(i Finland svarar
SHM ensam för
förfrågan).
Hösten
2002
Samförstånd om
innehållet i 2003 års
handlingsplan; inkl.
jämställdhets-,
regional- och
budgetgranskningar. Nationella
kvantitativa mål.
Kommittén för
ekonomisk politik
och kommittén för
socialt skydd bereder tillsammans en
gemensam rapport
och en gemensam
indikatorrapport.
Kommissionen
bereder ett förslag
till en preliminär
gemensam europeisk rapport.
Vintern Utkast till han2002
dlingsplan och
bakgrundsberedning i medlemsländerna.
Den gemensamma
rapporten godkänns i kommittéerna och råden.
Diskussion om behovet av nationella handlingsplaner
och om problemet
med överlappande arbete.
Våren
2003
Beredning av handlingsplanen.
Europeiska rådet
godkänner politiska slutsatser.
Behandling av den
gemensamma europeiska rapporten och diskussion
om tillämpningen
av den öppna
samordningsmetoden. Pga
medlemsländernas påtryckning
sköt kommissionen upp fortsatta
åtgärder till slutet
av processen
om patienters
rörlighet.
Sommaren
2003
Finslipning av handlingsplanen.
En fortsättning på
samarbetet om
pensioner slås fast.
Hösten
2003
Beredning av en ge- Samarbete med
mensam rapport.
kommittén för ekonomisk politik.
112
DET SOCIALA EUROPA
Vintern Gemensam euro2003
peisk rapport.
Innehållet i pensionssamarbetet
slås fast.
Våren
2004
Finslipning av den
gemensamma
rapporten.
Kommissionens
meddelande om
att börja använda den öppna
samordningsmetoden inom hälsooch sjukvården
och långtidsvården.
Sommaren
2004
Integrering av de
nya medlemsländerna i processen.
Hösten
2004
De nya medlemsUtredning av privaländernas nationel- ta pensionssystem.
la rapporter och en
gemensam rapport.
Vintern Beredning av en gemensam rapport om
2004
socialt skydd och social integration.
Våren
2005
Uppföljning av han- Beredning av
dlingsplanerna.
nationella handlingsplaner.
Beredning av preliminära nationella
rapporter.
De gemensamma målen har sammanställts i tabell 2 (s. 114).
Där ingår också de gemensamma målen för sysselsättningsstrategin och för utbildnings- och invandrarpolitiken som
nämns i Lissabonstrategin. Sysselsättningsstrategin har fått nya
mål, som kommissionen presenterade i januari 2003. Tabellens
sista rad visar hur många detaljerade mål det finns inom varje
politikområde. De tidigare arton målen inom sysselsättningsprocessen ersätts med tio nya mål (vilka har döpts om till ”de
tio budorden”).
Efter de första meddelandena har medlemsstaterna kommenterat kommissionens enskilda initiativ. Kommissionen har
DET SOCIALA EUROPA
113
Sysselsättningspolitik
Fattigdom och
social utslagning
Pensioner
Hälso- och
sjukvård
Full sysselsättning
Arbete prioriteras,
tillgång till tjänster
Tillräckliga pensioner
Arbetskvalitet och
produktivitet
Stöd till de svagaste
Hållbar finansiering Tjänsternas kvalitet
av pensionerna
Sammanhållning
och delaktighet är
bra för arbetsmarknaden
Preventiva åtgärder Pensionssystemen
bör förnyas enligt
förändrade behov
Tillgång till tjänster
Hållbar finansiering
Alla aktörer bör
beaktas
10 mål
15 mål
11 mål
Inte fastslagna än.
Tabell 2. Gemensamma mål inom olika politikområden och antalet detaljerade
riktlinjer (läget 2005)
därefter preciserat sitt förslag, i vissa fall som ett nytt meddelande. Sedan har ett frågeformulär sänts till medlemsstaterna
och utifrån svaren har man byggt upp en gemensam syn på
de samfällda utmaningarna. Utifrån diskussioner har man nått
fram till de slutliga allmänna och gemensamma målen. Dessa
allmänna mål har sedan godkänts vid Europeiska rådets möten. Målen för fattigdom och social utslagning godkändes vid
Europeiska rådet i Nice (12/2000), målen för pensionerna vid
Europeiska rådet i Göteborg (6/2001) och för hälsovården vid
Europeiska rådet i Barcelona (3/2002).
Efter att medlemsstaterna nått enighet om de gemensamma målen och ”de detaljerade målen” eller riktlinjerna
– benämningarna varierar mellan olika politikområden – gör
medlemsstaterna upp sina nationella handlingsplaner. Procedurerna avviker en hel del från land till land. I vissa länder är det
114
DET SOCIALA EUROPA
fråga om endast tjänstemannaberedning, medan planen i andra
medlemsländer bereds i en kommitté eller arbetsgrupp på bred
bas. Vissa medlemsländer har förankrat sina planer i budgeten
och i politiska riktlinjer. I andra länder har planen snarast varit
en förteckning över frågor som kan anses vara viktiga för socialpolitiken. Av detta skäl varierar planernas förankring och
betydelse stort. Trots det – eller kanhända därför – har alla
medlemsstater kunnat leverera de utlovade planerna.
Hittills har den öppna samordningsmetoden genomförts
från början till slut inom politikområdet för delaktighet och
pensioner. Om vartdera området har rådet och kommissionen
gett ut en gemensam rapport, som har bedömts av Europeiska
rådet. Därtill har det inom hälsovårdspolitiken publicerats en
”preliminär gemensam rapport”, som godkändes våren 2003
av Europeiska rådet (Bryssel 3/2003). År 2004 ”skall man utbyta bästa metoder och politiska strategier om viktiga frågor
för att förbättra samordningen inom hälsovårdssektorn” och
2005 sammanställs preliminära nationella yttranden. Verkställigheten påverkas av att det inom dessa områden pågår andra
liknande processer. Den viktigaste är de fortsatta åtgärderna
i högnivågrupper inom reflektionsprocessen som behandlar
patienternas rörlighet och hälsovårdstjänsterna. Den granskar
hälsovårdstjänsterna i huvudsak med perspektiv på den inre
marknadens funktion och eventuella samarbetsområden inom
hälsovårdssektorn.
Det är en stor utmaning för förvaltningen att samtidigt
genomföra olika åtgärdsprogram om fattigdom och social utslagning, pensioner och hälsovård. Därför skall man etappvis
övergå till en gemensam europeisk process. Denna ”process för
socialt skydd” kopplar på europeisk nivå först samman fattigdomen och social utslagning (”social integration” på EU-nivå)
och pensionerna. Den första rapporten enligt denna nya metod
utarbetades i slutet av 2004 och godkändes våren 2005. Följande
steg blir att integrera hälsovården med denna helhet. Avsikten
är att den nya modellen skall vara klar att användas 2006. Inom
DET SOCIALA EUROPA
115
processen för socialt skydd söker man å sin sida en balans
mellan den gemensamma europeiska handlingsmodellen och
de olika politikområdenas interna intressen. Man har särskilt
vinnlagt sig om integrationsprocessens ställning vid sidan av
frågor gällande pensionerna, hälsovården och incitamenten.
Kommissionen kommer att ge ett meddelande om den nya
handlingsmodellen till medlemsstaterna i slutet av 2005. I detta
sammanhang kommer kommissionen också med ett förslag om
hur processen för socialt skydd skall samordnas med den handlingsmodell för den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken som behandlas längre fram i detta kapitel.
Den öppna samordningsmetodens
för- och nackdelar för socialpolitiken
Akademiska forskare, tjänstemän i olika länder och kommissionen har på bred front funderat över vilken praktisk nytta
den öppna samordningsmetoden kan ha för Finland, de övriga
medlemsländerna eller för Europeiska unionen, och i vilken
mån metoden kan påverka det politiska tänkandet och opinionsbildandet i medlemsländerna. Svaren varierar beroende
på politikområden och nationella institutioner. Nyttan beror
inte nödvändigtvis på metoden, och inte ens en bra metod garanterar någon nytta. Granskningen nedan inskränker sig till
socialpolitiken.
Den öppna samordningsmetoden har tillämpats endast
i ett par års tid. Därför finns det ingen bred enighet om dess
fördelar och nackdelar. Utifrån de erfarenheter vi har i dag kan
vi dra endast preliminära slutsatser om tillämpningen av den
öppna samordningsmetoden inom socialpolitiken. Slutsatserna
kan å ena sidan indelas i hot och möjligheter och å andra sidan
i nationella frågor och frågor gemensamma för unionen. Det
nationella perspektivet gäller närmast Finland, men erfarenheten visar att det delvis kan tillämpas även på andra länder i
116
DET SOCIALA EUROPA
Nord- och Centraleuropa. Ett sammandrag av resultatet av den
socialpolitiska analysen finns i schema 2.
De viktigaste fördelarna på EU-nivå har att göra med inriktningen för den europeiska sociala modellen och balanseringen av den ekonomiska politiken. För den globala utvecklingen
och EU:s egen utveckling är det viktigt att unionens gemensamma processer avspeglar en uppfattning som omfattas av
politikerna i medlemsländerna om de institutioner som stödjer
medborgarnas välfärd. Medlemsländerna har på nationell nivå
förbundit sig att vara välfärdsstater, dvs. att upprätthålla system
för socialt skydd av hög nivå och till en samordning av den
ekonomiska politiken, sysselsättnings- och socialpolitiken, och
detta bör synas också på EU-nivå. För närvarande är den öppna
samordningsmetoden det bästa instrumentet för att skapa och
upprätthålla samarbete på EU-nivå.
Schema 2. Den öppna samordningsmetodens hot och möjligheter
Politiknivå
Fördelar
Medlemsstaterna
• Den europeiska sociala modellens inriktning;
• Balansering av den ekonomiska politiken;
• Förstärkning av det politiska
samarbetet;
• Forum för lärande
• Möjliggör omfattande
kartläggningar;
• Beredning på bred bas;
• Skapar ett forum, där nya
frågeställningar kan tas upp
och prioriteras;
• Möjliggör nationella planer.
Nackdelar
Nyttoperspektiv
EU
• Kommissionens oklara juridiska ställning;
• Oklar rättslig grund;
• Inåtvänd;
• Snabbt tempo, ändras snabbt
innehållsmässigt.
• Överensstämmer inte med
politiska mandatperioder;
• Kan skapa orealistiska politiska förväntningar;
• Tung administration;
• Delvis överlappande arbete.
DET SOCIALA EUROPA
117
I dag finns det rätt lite erfarenheter av sammankopplingen av
de socialpolitiska frågorna med de allmänna riktlinjerna för
den ekonomiska politiken. Om denna koppling lyckas kan det
ändra de ekonomisk-politiska frågeställningarna och riktlinjerna på EU-nivå. Detta kan ha stora konsekvenser på lång sikt
för unionens riktlinjer. Men om det misslyckas kan det betyda
att den ekonomisk-politiska argumentationen förstärks inom
socialpolitiken. En förstärkning av det politiska samarbetet
inom socialpolitiken är tills vidare det viktigaste instrumentet
med vilket medlemsstaterna kan understryka att de förbinder
sig till en social trygghet av hög nivå. Slutligen kan den öppna
samordningsmetoden som sådan – även i praktiken – vara ett
forum för gemensamt lärande, vilket också sägs i kommissionens och rådens riktlinjer.
Hoten på EU-nivå är relativt små. Kommissionens ställning som samordnare är oklar. I princip bistår kommissionen
medlemsländerna, men samtidigt använder den sin initiativrätt.
Detta förhållande kan med tiden förorsaka problem. Det har
visat sig att medlemsstaterna har tämligen små möjligheter att
påverka innehållet i de dokument som kommissionen bereder.
Vid tvister har kommissionen kunnat åberopa Europeiska rådets slutsatser, och då har motståndet från medlemsstaternas
tjänstemän vägt lätt. Kompromisser mellan kommissionens
initiativ och medlemsstaternas synpunkter betyder i praktiken
en förstärkning av den öppna samordningen.
Ett bra exempel på detta är förberedelserna för Europeiska rådet i Barcelona (3/2002). Kommissionen föreslog att ett
gemensamt europeiskt mål för fattigdom skulle ställas upp, varefter Europeiska unionen skulle ha haft ett med sysselsättningsmålet jämförbart kvantitativt mål för att minska fattigdomen.
Medlemsstaterna vägrade dock att gå med på ett sådant mål,
och som en kompromiss enades man om att ställa upp nationella mål för fattigdomen för perioden 2003–2005. Med hjälp
av dem skall ”antalet personer som riskerar att drabbas av fat-
118
DET SOCIALA EUROPA
tigdom och social utslagning minskas avsevärt senast år 2010”
(3/2002, punkt 24). Å andra sidan har kommissionen inte efter
erfarenheterna från de första åren ifrågasatt medlemsstaternas
synpunkter. Arbetet i kommittén för socialt skydd har också
underlättats av att man från och med början av 2002 har börjat
dokumentera kommittéordförandens slutsatser i skriftlig form.
Ett annat eventuellt hot är den öppna samordningsmetodens oklara juridiska status, vilket redan tidigare konstaterades.
Befogenheten kan härledas ur artikel 140, enligt vilken kommissionen skall främja samarbetet mellan medlemsstaterna på
vissa socialpolitiska områden. Men i artikeln nämns varken
hälsovård eller social utslagning. I artikel 137.1 punkterna j
och k i Nicefördraget nämns kampen mot social utslagning och
en modernisering av systemen för socialt skydd som sådana
samarbetsformer som skall främjas. Inte heller här nämns den
öppna samordningsmetoden. Samma gäller artikel 144, som införlivades med Nicefördraget, och som handlar om kommittén
för socialt skydd.
Att samarbetet i praktiken endast bygger på politiskt
samförstånd försvårar fastställandet av metodens tillämpningsområde inom socialpolitiken. Ytterligare kan oförutsebarheten
i fråga om Europeiska rådets slutsatser leda till överraskningar
även i framtiden. Efter 2003 har det blivit lättare att förutse vad
som behandlas vid Europeiska rådets möten, eftersom medlemsländerna på förhand har fått ta del av utkasten till slutsatserna. Av dessa orsaker behandlade konventet relativt detaljerat
den rättsliga grunden för den öppna samordningsmetoden.
Ett tredje och större hot är att arbetet sker isolerat. Den
öppna samordningsmetoden är på väg att utvecklas till ett specialområde för en förhållandevis liten tjänstemannagrupp, och
det som sker inom detta område tycks ha ringa inverkan på den
övriga nationella verksamheten. Man sysslar mest med att diskutera innehållet i dokumenten och upprätthålla de avtalsmässiga processerna i stället för att satsa på att genomföra strategi-
DET SOCIALA EUROPA
119
erna. Det är visserligen för tidigt att bedöma hur metoden kan
utnyttjas, och kommissionen har också fäst uppmärksamhet på
att genomförandet måste bli effektivare.
Ett fjärde hot värt att nämna är att processerna håller för
högt tempo och att innehållet ändras alltför snabbt. Det blir
inte tid över för genomförandet, och konsekvensen i åtgärderna
kan ifrågasättas. Kommissionen är medveten om detta hot och
försöker övergå till stabilare och långsiktigare processer. Nästa
fråga blir om de nya processerna får större inflytande, och hur
skall man i så fall förhålla sig till det.
På nationell nivå har den öppna samordningsmetoden vissa fördelar. För det första har den möjliggjort kartläggningar på
bred bas oberoende av institutionella och förvaltningsmässiga
gränser. I Finland har exempelvis beredningen gällande pensionerna i regel följt samma indelning som i lagstiftningen, och
därför behandlas arbets- och folkpensionerna och pensionerna
inom den s.k. andra och tredje pelaren inom separata forum.
När det gäller fattigdom och social utslagning fokuserar man
ofta på sociala förmåner. Även inom hälsovården har det varit
mindre vanligt att man överskridit gränsen mellan inkomstöverföringarna och tjänsterna. Inom alla dessa områden granskar man i planerna samtidigt antingen alla förmånsslag eller
alla inkomstöverföringar och tjänster som gäller samma sociala
problem eller risk.
För det andra har beredningen skett på jämförelsevis bred
bas. Detta har gett organisationer inom den tredje sektorn (och
i vissa länder arbetsmarknadsorganisationerna) ett mervärde,
dvs. sådana organisationer som inte tidigare systematiskt varit
representerade i arbetsgrupper som behandlar dessa frågor. Detta
gäller i synnerhet för länder där beredningen inte vanligen skett
på bred bas, eller där organisationerna inom den tredje sektorn
snarast anser sig vara kritiska påtryckningsgrupper och inte samarbetsparter till regeringen och förvaltningen. I vissa länder har
de inte alls fått delta i beredningen och genomförandet.
120
DET SOCIALA EUROPA
För det tredje har beredningen av nationella handlingsplaner gällande fattigdom och social utslagning utformats
till ett forum, där man på bred bas kan föra diskussioner om
linjeval och om institutionella alternativ. Planerna är uttryckligen nationella handlingsplaner. Olika statliga organisationer,
arbetsmarknadsorganisationer, den kommunala sektorn, den
tredje sektorn och andra instanser har genom att underteckna
planerna också förbundit sig att genomföra dem. Alla dessa
parter har också deltagit med egna initiativ och målsättningar i
programmen. Därmed är handlingsplanerna också ett bevis på
nationella viljeyttringar eller på att sådana inte finns.
Den öppna samordningsmetoden är emellertid också
förknippad med vissa problem på nationell nivå. Det grundläggande problemet vid tillämpningen av processen är att den
vanligtvis inte sammanfaller med parlamentens mandatperioder i medlemsländerna, utan planerna följer ett på förhand
fastställt schema. I Finland utgjorde den andra handlingsplanen
mot fattigdom och social utslagning (2003–2005) ett undantag. Kommissionen anser det vara viktigt att de gemensamma
processerna når sin kulmen vid Europeiska rådets vårmöte. En
alternativ metod vore att de nationella handlingsplanerna utarbetas i samband med de nationella valen, och att de behandlas
i kommittén för socialt skydd då frågan är aktuell på nationell
och politisk nivå. Därmed skulle medlemsländernas möjligheter att lära sig av varandra öka och intresset för processen förbättras väsentligt.
För det andra kan handlingsplanerna skapa orealistiska
förväntningar. I samband med processen för fattigdom och
social utslagning ansåg den tredje sektorns organisationer att
processen var en synnerligen viktig påtryckningskanal, som
konkret kunde påverka den nationella politiken. Besvikelsen
inom det europeiska nätverket mot fattigdom EAPN (European
Anti-Poverty Network) var uppenbar, då så ändå inte skedde i
praktiken. Länderna har ganska lite rörelsefrihet och en arbetsgrupp av det slag det är fråga om förmår inte lägga fram detalDET SOCIALA EUROPA
121
jerade initiativ. Tills vidare har även möjligheterna till politiska
riktlinjer av principiell natur varit små.
För det tredje är den öppna samordningsmetodens processer administrativt sett tidskrävande och tunga. De nationella
handlingsplanerna bereds på olika sätt i medlemsländerna. Det
har blivit allt vanligare att en arbetsgrupp på bred bas tillsätts
och att olika samrådsmöten ordnas. Under beredningens gång
sammanträder arbetsgruppen varannan vecka. Dessutom förhandlar arbetsgruppens ordförande och sekreterare med olika
instanser om de förslag som skall tas med i planen. Sekreterarna
som ansvarar för texten arbetar på heltid och en stor del av ordförandens arbetstid går åt till beredningen. Därefter följer en
mindre krävande period med uppföljning och genomförande.
Den öppna samordningsmetoden orsakar en del överlappande arbete i medlemsländerna, och mervärdet är inte självklart. De största överlappningarna gäller antagligen pensionerna, men samma problem finns också inom hälsovården och
till en del visavi kampen mot fattigdom och social utslagning.
Detta har orsakat en viss frustration i medlemsländerna. Till exempel arbetsmarknadsorganisationerna har upprepade gånger
påpekat att samma frågor behandlas i olika forum och att deras
resurser inte räcker till för att delta på bred bas. Samma problem
finns även inom den tredje sektorn. Sett ur ett annat perspektiv är problemet närmast det att EU-processerna upplevs som
separata processer, och inte som en del av beredningen av den
nationella politiken, varvid man kunde försöka få ut ett så stort
nationellt mervärde som möjligt ur processen.
Tillämpningen i Finland
Ovan har vi betonat skillnaden mellan de allmänna riktlinjerna
för den ekonomiska politiken och den europeiska sysselsättningsstrategin å ena sidan och den öppna samordningsmetoden
å andra sidan. I detta avsnitt behandlas de dock tillsammans
som en form av styrning via politiska processer. Till en bör122
DET SOCIALA EUROPA
jan tar vi upp de rekommendationer som getts Finland i de
allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och i sysselsättningsstrategin för åren 2003–2005. I avsnittets senare del
analyserar vi det mottagande som den öppna samordningsmetoden fått i Finland.
I de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken
ges medlemsländerna rekommendationer om den ekonomiska
politik som skall bedrivas. Finland har i allmänhet bedrivit en
ekonomisk politik som följt rekommendationerna, men dock
varit otillräcklig. För 2003–2005 gavs Finland två grundläggande mål. Det första gällde minskningen av den strukturella
arbetslösheten och en höjning av sysselsättningsgraden för den
åldrande befolkningen, och den andra en ökad konkurrens inom
vissa av handelns sektorer och en ökning av effektiviteten inom
den offentliga sektorn. Utifrån dessa gavs Finland fem specifika
rekommendationer. Som framgår av tabell 3 (s. 124), kan man
av varje rekommendation dra socialpolitiska slutsatser.
Verksamheten enligt den öppna samordningsmetoden
inleddes inom socialpolitiken i början av 2001. Då utarbetade
en arbetsgrupp en nationell handlingsplan mot fattigdom och
social utslagning. Rådet godkände den gemensamma rapporten
i november 2001, och sommaren 2002 började man följa upp
handlingsplanen. Hösten 2002 nåddes enighet om innehållet i
de följande handlingsplanerna som skulle göras upp 2003. Strukturen i planerna var i stort sett oförändrad. Jämfört med tidigare
fokuserade man på betydelsen av skillnaderna mellan könen och
införlivandet av ett jämställdhetsperspektiv. Medlemsländerna
uppmanades även att ställa upp kvantitativa mål för kampen mot
fattigdomen och social utslagning, och att ta med budgetuppgifter
i handlingsplanerna. Våren 2003 bereddes den andra omgången
nationella handlingsplaner mot fattigdom och social utslagning,
och den andra europeiska integrationsrapporten godkändes i
början av 2004. Hösten 2004 blev de nya medlemsländernas första rapporter färdiga. De införlivades med rapporten om socialt
skydd och social integration, som godkändes våren 2005.
DET SOCIALA EUROPA
123
Process
Rekommendation
Socialpolitiska konklusioner
BEGS
Förbättra skatte- och förmånssystemen så att de uppmuntrar
till arbete, förnya reglerna om
erhållande av förmåner, förbättra
administrationen av förmånerna,
gynna låginkomsttagare i beskattningen.
Fortsätta den bedrivna incitamentspolitiken, men utvidga den
i riktning mot en socialförsäkring;
pröva villkoren för långvariga förmåner; gynna låginkomsttagare i
skattepolitiken.
BEGS
Utreda möjligheten att förnya
löneförhandlingarna så att
förändringarna i produktiviteten
beaktas.
Utreda möjligheterna till lokala
och kommunvisa avtal.
BEGS
Öka konkurrensen i nätverkstjänster och icke-kommersiella tjänster.
Utreda konkurrensvillkoren för
social- och hälsovårdstjänster och
pensionspolitiken.
BEGS
Öka den offentliga sektorns effektivitet genom ökad konkurrens,
spridning av goda erfarenheter
och en ökning av köptjänster.
Införa en ”blandmarknad” inom
social- och hälsovårdstjänster och
flytta ansvaret för produktionen
till privata producenter.
BEGS
Förbättra åtgärderna för att stävja Utveckla statens rambudgetering
utgifterna.
och klarlägga socialförsäkringens
finansiella ansvar.
ESS
Öka arbetstagarnas och företagens anpassningsförmåga.
Minska de indirekta arbetskraftskostnaderna för låginkomsttagare dock så att en sund offentlig
ekonomi upprätthålls.
ESS
Locka fler personer ut på arbetsmarknaden och göra förvärvsarbete till ett verkligt alternativ för
alla.
Skapa modeller som passar unga,
funktionshindrade och invandrare; utveckla incitamenten och
främja ett aktivt åldrande
ESS
Öka och effektivera satsningarna
på humankapitalet och livslångt
lärande.
Se till att unga inte avslutar sin
skolgång i förtid och att personer
med låg utbildningsnivå förbättrar sin utbildning.
Tabell 3. Rekommendationer som har getts Finland i de allmänna riktlinjerna
för den ekonomiska politiken (BEGS) och i den europeiska sysselsättningsstrategin (ESS) och deras socialpolitiska betydelse, 2003–2005
124
DET SOCIALA EUROPA
Våren och sommaren 2002 färdigställdes en nationell
pensionsrapport, som också innehöll redan tidigare uppgjorda
riktlinjer. Inga nya initiativ omnämndes i detta dokument. En
ny version av rapporten måste tillsändas kommissionen, då
de förhandlingar som samtidigt fördes om pensionspolitiken
ändrade rapportens slutsatser. En gemensam rapport om pensionerna blev färdig i början av 2003. En andra beredningsomgång startade i december 2004, och våren 2005 blev de andra
nationella rapporterna i ordningen klara. Sommaren och hösten
2002 började man tillämpa den öppna samordningsmetoden
inom hälsovårdspolitiken, då också kommissionens förfrågan
besvarades. De första nationella rapporterna om hälsovården
bereddes våren 2005, och sommaren 2005 fattas beslut om en
precisering av de gemensamma målen.
Inom socialpolitiken ges inga rekommendationer. Grundfördragen ger ingen befogenhet för det, och medlemsstaterna
har inte gett sitt politiska medgivande för rekommendationer.
I den första gemensamma rapporten om socialt skydd och social integration som godkändes våren 2005 behandlades dock
framtida utmaningar för vissa medlemsländers sociala trygghetssystem. Beskrivningarna om nuvarande och kommande utmaningar kallas ”landprofiler”. För Finlands del är de ”framtida
utmaningarna” följande:
• Förbättra de relativt goda resultat som uppnåtts i arbetet
mot social utslagning.
• Svara på de utmaningar som den åldrande befolkningen
innebär i en situation då det finns en press på att öka utgifterna för den sociala tryggheten samtidigt som skattebasen
krymper.
• Minska den strukturella arbetslösheten och effektivera åtgärderna för anpassning till arbetslivet.
• Förhindra att den sociala utslagningen koncentreras till
vissa regioner.
DET SOCIALA EUROPA
125
• Säkerställa att den nyligen införda skärpningen av villkoren för individuella förtidspensioner faktiskt medför att
sysselsättningsnivån för äldre arbetstagare höjs.
Dessa riktlinjer överensstämmer med Finlands egna strategier
för social- och hälsovården.
Den öppna samordningsmetoden
i Finlands politiska målsättningar
Finland betonade i sina politiska målsättningar åren 2000–2004
gemenskapsmetodens betydelse och vikten av att förstärka den,
och förhöll sig tämligen avvisande till den öppna samordningsmetoden. Stora utskottet (StoU) framförde som sin ståndpunkt
att ”beredning och de facto bindande beslutsfattande utanför
gemenskapens institutionella struktur bör frångås” (StoU 1/
2002). Utifrån social- och hälsovårdsutskottets utlåtande om
tillämpningen av den öppna samordningen inom hälsovården
och långtidsvården av äldre fastslår stora utskottet följande om
den öppna samordningsmetoden: ”En sådan okontrollerad
utvidgning av unionens verksamhet och med tanke på öppenheten synnerligen tvivelaktig beredning och beslutsgång bör
inte få förekomma. Behövlig öppenhet och riksdagens medinflytande måste garanteras också i den nationella beredningen.”
(StoU 1/2002, 7; se också StoU 4/2001.)
Med tanke på de nyss nämnda riktlinjerna är det inte överraskande att det under förberedelserna inför Europeiska rådets
andra uppföljningsmöte av Lissabonstrategin (3/2002) kunde
skönjas en viss frustration med den öppna samordningsmetoden och dess nytta. I det skedet hade man inom socialpolitiken
visserligen praktiska erfarenheter endast av bekämpningen av
fattigdom och social utslagning. De första erfarenheterna visade
dock att metoden krävde en jämförelsevis stor arbetsinsats av ett
litet land – och arbetet skulle utföras av de experter som syss126
DET SOCIALA EUROPA
lar med kärnfrågorna inom socialpolitiken, dvs. personer som
ändå är överhopade med arbete.
EU-ministerutskottet godkände i slutet av januari 2002 följande mål för Spaniens EU-ordförandeskapsperiod (1–6/2002,
då Europeiska rådets möte hölls i Barcelona 3/2002):
För att förstärka Lissabonstrategin måste överlappningar i
processerna som är anknutna till strategin elimineras och
procedurerna förenklas. Finland måste ta ställning till hur
granskningen av olika processer kan effektiveras genom att
strömlinjeforma procedurerna för behandlingen av olika
rapporter och tidtabellerna.
Finland finner det viktigt att den öppna samordningsmetoden som skapats för att genomföra Lissabonstrategin inte
blir för tungrodd och att den betjänar genomförandet av
denna strategi för konkurrensförmågan. Man bör undvika
att införa nya processer och utvidga procedurerna till politikområden som inte betjänar Lissabonstrategin. En enklare
procedur som stöd för informationsutbyte och jämförelse
av praxis kunde passa bättre för dessa områden i stället för
den öppna samordningsmetoden. Regeringen kommer att ge
den utredning som riksdagen bett om användningen av den
öppna samordningen under vårens lopp.
Under förberedelserna inför Greklands och Italiens ordförandeskap (1–6/ och 7–12/2003) tog Finland återigen ställning
till den öppna samordningsmetoden. Finland förhöll sig fortfarande reserverat till användningen av metoden och framhöll
följande:
Inom politikområden där gemenskapen har en stark befogenhet bör man i första hand avancera lagstiftningsvägen.
Inom områden där gemenskapen inte har befogenhet, bör
DET SOCIALA EUROPA
127
man inte ty sig till den öppna samordningen. I övriga fall
prövar man inställningen från fall till fall och beaktar även
då att metoden måste vara det lämpligaste instrumentet
med beaktande av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och målen för Lissabonstrategin. Förfarandena skall
dessutom stå i rätt proportion till de uppställda målen och
vara så okomplicerade som möjligt.
Trots en viss motsträvighet har inställningen till den öppna
samordningsmetoden blivit positivare inom många politikområden. Till exempel social- och hälsovårdsministeriets ställningstaganden blev positivare mot slutet av 2002. Eventuellt
insåg man att metoden i varje fall kommer att utgöra en del av
Lissabonstrategin eller annat framtida europeiskt samarbete.
Därför måste man i målsättningarna sträva efter maximal nytta,
trots en eventuell motsträvig grundinställning.
Stora utskottet förutsatte i sitt utlåtande om statsrådets redogörelse om unionens framtid (3/2001) att ”statsrådet så snart
som möjligt lämnar en utredning till utskottet om inom vilka
sektorer den öppna samordningsmetoden tillämpas och inom
vilka sektorer den föreslås bli införd. I utredningen skall statsrådet också lägga fram sin egen ståndpunkt och en bedömning av
om den nuvarande befogenhetsfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna är lämplig och fungerande”.
EU-ministerutskottet godkände i mars 2002 en utredning
om den öppna samordningsmetoden som överlämnades till riksdagen. I utredningen förhöll man sig reserverat till detta instrument som skapats med politiska beslut. Finland kommer att ta
ställning till om den öppna samordningsmetoden skall användas
från fall till fall och förutsätter att verksamheten har ett klart mål
som överensstämmer med unionens strategier och att den öppna
samordningsmetoden är det lämpligaste sättet för att nå det uppställda målet. Ytterligare framhåller man att användningen av
metoden inte får ändra de faktiska relationerna mellan institutionerna. Man förhöll sig också reserverat till nya processer.
128
DET SOCIALA EUROPA
Som positiva drag i metoden sågs det systematiska informationsutbytet med andra medlemsländer och att den öppna
samordningsmetoden gav en ram för genomförandet av sådana
allmänna mål, där det är meningsfullt att ge medlemsländerna
en betydande prövningsrätt i fråga om genomförandet. På det
hela taget har den öppna samordningen ansetts vara ett bra sätt
för ”att främja de sociala målen i Lissabonstrategin och moderniseringen av socialpolitiken”. Till metodens negativa sidor
ansågs höra att i synnerhet det system som skapats för att följa
upp målen var tungrott för förvaltningen. Indikatorerna som
hör samman med den öppna samordningen kan också leda till
att de kvantitativa målen betonas, vilket kan styra politiken i fel
riktning. Indikatorerna kan med tiden omformas till mål, och
då kan samordningen som skulle vara en lätt och flexibel metod
motarbeta sina egna syften. Enligt utredningen bör indikatorerna användas med försiktighet.
Riksdagen har strävat efter ett starkare grepp om den
öppna samordningsmetoden i enlighet med de ovan nämnda
målsättningarna om vikten av öppenhet. I grundlagsutskottets
utlåtande (23/2002) framhölls att den öppna samordningsmetoden föreläggs riksdagen för behandling på samma sätt som
alla andra EU-ärenden. Men användningen av metoden medför
inga bindande rättsakter från EU:s sida. Ärenden som gäller den
öppna samordningsmetoden kommer upp till riksdagsbehandling i samband med behandlingen av rådets enskilda möten och
Europeiska rådets möten. I praktiken har den öppna samordningsmetoden en betydande styreffekt på EU:s och medlemsstaternas verksamhet. På grund av de ovan beskrivna riktlinjerna
måste ministerierna särskilt bemöda sig om att riksdagen informeras om nya projekt inom den öppna samordningsmetoden i
ett tillräckligt tidigt skede.
I slutet av 2004 tog statsrådet en positivare ståndpunkt än
tidigare till den öppna samordningsmetoden. I samband med
Lissabonstrategins mellanrapport i november 2004 sammanfattade statsrådet sina synpunkter på följande sätt:
DET SOCIALA EUROPA
129
Finland har tidigare förhållit sig reserverat till användningen
av den öppna samordningen. Men den öppna samordningsmetoden har dock utvecklats till en etablerad del av Lissabonstrategin och den bör vidareutvecklas. Tillämpningen
av metoden skall prövas från fall till fall. Utgångspunkten
skall vara att denna metod som binder rätt mycket resurser
måste ge ett så stort mervärde som möjligt åt utvecklingen
av medlemsländernas olika system och åt förstärkandet av
samarbetet mellan kommissionen och medlemsländerna.
Finland betonar att metoderna bör strömlinjeformas genom
att förenkla rapporteringsskyldigheterna och genom att man
koncentrerar sig på att ta fram de bästa metoderna (best
practices), på benchmarking och eventuellt på att använda
resultattavlor (scoreboard).
I en skrivelse till riksdagen (E 134/2004) tog statsrådet också
skilt ställning till den öppna samordningsmetoden. I den sägs
bland annat att det finns anledning att ompröva inställningen
till den öppna samordningsmetoden, eftersom ”en öppnare inställning till den öppna samordningsmetoden sannolikt skulle
förbättra Finlands möjligheter att påverka tillämpningsområdet
och tillämpningssättet för metoden.”
På basis av detta föreslår statsrådet följande formulering
för Finlands ståndpunkt:
Vid bedömningen av användningen av den öppna samordningsmetoden i en ny situation och sedan metoden blivit en
etablerad del av framför allt genomförandet av Lissabonstrategin, skall Finland aktivt försöka påverka beslutsfattandet
om ibruktagningen av metoden och formerna för dess användning utifrån en prövning från fall till fall.
Finland prövar tillämpningen av den öppna samordningsmetoden från fall till fall och förutsätter att:
• det skall finnas ett klart konkret mål som man eftersträvar
130
DET SOCIALA EUROPA
genom tillämpningen av den öppna samordningsmetoden
för att främja unionens centrala strategiska mål
• den öppna samordningsmetodens processer inte alls inleds,
om det inte klart och tydligt kan påvisas det mervärde de ger
på EU-nivå och/eller för medlemsstaterna
• den öppna samordningsmetoden skall vara det lämpligaste
instrumentet för att uppnå de uppställda målen
• användningen av den öppna samordningsmetoden skall
vara ändamålsenlig, förfarandena skall stå i rätt proportion
till det uppställda målet och förfarandena vara så okomplicerade som möjligt
Dessutom skall riksdagens ställning vid behandlingen av
EU-ärenden säkerställas vid den nationella beredningen av
användningen av den öppna samordningsmetoden.
Olika riksdagsutskott gav sina utlåtanden om den öppna samordningsmetoden i februari-mars 2005. I skrivande stund har
vi ännu inte tillgång till utlåtandet från stora utskottet, som behandlar EU-ärendena. Det återstår att se hur denna nya ståndpunkt avspeglar sig på Finlands politiska målsättningar.
Revideringen av Lissabonstrategin 2004–2005;
Wim Koks rapporter
Genomförandet av Lissabonstrategin bedöms med hjälp av s.k.
strukturella indikatorer. Dessa indikatorer täcker innovations-,
sysselsättnings-, struktur-, social- och miljöpolitiken samt den
ekonomiska politiken och ekonomiska reformpolitiken. År 2002
var antalet indikatorer som beskriver olika dimensioner sammanlagt 42 och dessa indelades vidare i hela 107 indikatorer. Till unionens strategi hör sammanlagt drygt hundra prioriteringar, och
genomförandet av dem skall mätas med hjälp av dessa indikatorer.
DET SOCIALA EUROPA
131
1. BNP per capita
8. Integration på finansmarknaden
2. Arbetsproduktivitet
9. Fattigdomsrisk
3. Sysselsättningsgrad
10. Långtidsarbetslösa
4. Sysselsättningsgrad för äldre arbetstagare
11. Variationer i arbetslöshet mellan
regioner
5. Offentliga sektorns utgifter för
utbildning
12. Utsläpp av växthusgaser
13. Energiåtgång
6. Forsknings- och utvecklingskostnad
14. Transportvolymer
7. Kostnader för IT och kommunikation
Tabell 4. Strukturella indikatorer som används för uppföljningen av Lissabonstrategin.
Det visade sig vara besvärligt att använda ett så stort – och ständigt växande – antal indikatorer vid uppföljningen av Lissabonstrategins genomförande. Därför komprimerade kommissionen
dem inför Europeiska rådet 2004 till fjorton kärnindikatorer,
vilka finns uppräknade i tabell 4. Indikatorerna beskriver resultat, och kan därför inte användas för att analysera den relativa
betydelsen av olika sektorer eller instrument. Den genomförda
politiken kan i olika grader påverka de olika indikatorerna. Det
finns också problem med att prioriteringarna utesluter varandra, vilket delvis begränsar deras användning vid bedömningen
av politiken. Enligt de uppföljningar som gjorts är Sverige och
Danmark Europeiska unionens mönsterstater med flera dimensioner mätt, liksom överhuvudtaget de små framgångsrika
välfärdsstaterna. De tre stora länderna – Italien, Frankrike och
Tyskland – på den europeiska kontinenten klarar sig däremot
inte särskilt bra. Finlands placering varierar enligt olika kriterier, men i allmänhet placerar sig Finland i samma sällskap som
Sverige och Danmark.
132
DET SOCIALA EUROPA
Genomförandet av Lissabonstrategin, som snart pågått i
fem år, har i ljuset av resultattabeller och strukturella indikatorer varit bristfällig och varken de uppställda tidsplanerna eller
kvantitativa målen har uppnåtts. Resultaten och indikatorerna
visar också att med hjälp av Lissabonstrategin kommer man
inte att nå de uppställda målen före 2010. Unionen håller i
själva verket på att komma på efterkälken i förhållande till sin
viktigaste konkurrent, Förenta staterna, och de utmaningar som
Kina och Indien innebär för tjänste- och varuproduktionen ser
ut att bli verklighet snabbare än väntat. (Globalt sett är främst
indikatorerna för den sociala samhörigheten och miljön klart
bättre än i konkurrentländerna). Dessutom har inte de interna
skillnaderna mellan unionens medlemsländer (EU 25) minskat
i förväntad takt. De fattiga länderna har inte blivit rikare, de
mindre innovativa länderna har inte ökat sina innovationer och
de länder som har varit sämst på att införa strukturella reformer
har inte satt i gång reformerna med större kraft än tidigare.
Lissabonstrategins sysselsättningsdimensioner och socialpolitiska dimensioner utvärderades i två utredningar 2003 och
2004. För den mer auktoritativa utredningen svarade en arbetsgrupp under ledning av Nederländernas tidigare premiärminister Wim Kok (2003). Mandatet gavs av Europeiska rådet då
det i mars 2003 bedömde Lissabonstrategin. Koks rapport, som
gav sysselsättningen högsta prioritet, framhöll att den sociala
tryggheten kräver rätt så stora reformer i synnerhet gällande
befolkningen i arbetsför ålder. Man bekymrade sig för passiverande arbetslöshetsunderstöd, en alltför låg pensionsålder och
problemen att förena arbete och familjeliv. Alla dessa frågor
ansågs vara gemensamma utmaningar för Europa.
I december 2003 drog Europeiska rådet följande slutsatser
utifrån rapporten (punkterna 15 och 16):
Den europeiska sysselsättningsarbetsgruppen betonar behovet av att påskynda genomförandet av de för sysselsättningen nödvändiga reformerna. Europa har ännu långt kvar
DET SOCIALA EUROPA
133
innan de mål för sysselsättningen som fastställdes i Lissabon
kan uppnås. Den ekonomiska tillväxten är otillräcklig och
arbetslösheten är alltför hög. Detta är än mer brådskande
mot bakgrund av de vidare, långsiktiga utmaningarna som
Europa står inför, t.ex. globalisering, världsomfattande ekonomiska förändring och följderna av ett åldrande samhälle.
Sysselsättningsarbetsgruppen lade dessutom fram rekommendationer för medlemsländerna. Senare gjorda uppföljningar har
visat att medlemsstaterna inte har varit särskilt aktiva för att nå
dessa mål.
En arbetsgrupp på hög nivå har nyligen utvärderat Lissabonstrategin och unionens socialpolitiska handlingsplan med
fokus på socialpolitiken. Arbetsgruppen bestod av ledande experter på socialpolitik och integration. Dess arbetssätt var i stort
sett likadant som i Wim Koks nyss nämnda arbetsgrupp, där
man bedömde unionens tillväxtstrategi med fokus på sysselsättningen. Sysselsättnings- och socialpolitiken har blivit oskiljaktiga inom unionens politik. Kärnan i den europeiska socialpolitiken utgörs av åtgärder för att höja sysselsättningsgraden, som
konkretiseras i en höjning av sysselsättningsgraden för unga
och äldre, sammanjämkning av arbete och familjeliv, livslångt
lärande och integrering av invandrare. Förutom dessa riktlinjer
nämnde arbetsgruppen på hög nivå olika effektiverande åtgärder, som den ansåg behövas framför allt inom hälso- och sjukvården. En tredje målsättning utgjorde riktlinjer i anslutning
till samordningen av politikområdena, där man betonade att
en koordinering av olika angreppssätt och politikområden vore
fruktbart och nödvändigt.
Europeiska rådet, som sammanträdde samtidigt som rapporten utarbetades, hade å andra sidan ingenting annat att
komma med än ett uttalande i form av en deklaration om dessa
politikområden. I mötets slutsatser sägs följande (3/2004, punkt
29):
134
DET SOCIALA EUROPA
En hög grad av social sammanhållning är central i Lissabonagendan. Strategin som får avgörande effekt på socialt
utanförskap och fattigdomsutrotning måste förstärkas. Att
skydda de mest utsatta medlemmarna i samhället är ett
väsentligt inslag i det bredare upplägget. Moderniseringen
av de sociala skyddssystemen, särskilt pensionssystemen och
hälso- och sjukvårdssystemen, och integreringen av agendan
för social delaktighet genom genomförande av nationella
handlingsplaner spelar en nyckelroll. Jämställdhetspolitik är
instrument för både social sammanhållning och tillväxt.
Lissabonstrategin började allt mer och mer handla om tillväxt
och sysselsättning.
Vid samma möte beslutade Europeiska rådet inrätta en
ny arbetsgrupp på hög nivå, för vilken Nederländernas tidigare
premiärminister Wim Kok återigen utsågs till ordförande. Europeiska rådet sammanfattade sin ståndpunkt på följande sätt
(punkt 10):
Europeiska rådet instämmer i att den avgörande frågan nu
är behovet av ett bättre genomförande av de åtaganden som
redan har beslutats. Om processen skall vara trovärdig krävs
det att reformtakten påskyndas på medlemsstatsnivå. Ökad
övervakning av de nationella resultaten är nödvändig, inklusive utbyte av information och bästa metoder. Överenskommelser och politikutformning på EU-nivå måste snabbare
omsättas i konkreta åtgärder. Europeiska rådet understryker
nödvändigheten att ta itu med den oacceptabla eftersläpningen, både när det gäller att överföra beslutade åtgärder
till nationell lagstiftning och att slutföra det lagstiftningsprogram som följer av Lissabonagendan.
Den politiska beredningen av uppföljningen av Lissabonagendan dominerades följande år av att man väntade på att Wim
DET SOCIALA EUROPA
135
Koks andra rapport skulle bli färdig.
Rapporten publicerades i slutet av 2004 och Europeiska
rådet konstaterade följande i sina slutsatser:
Europeiska rådet välkomnade Europeiska kommissionens
avsikt att fortsätta att se genomförandet av Lissabonstrategin
som en central del av sin politik. I detta sammanhang anmodade det kommissionen att lägga fram nödvändiga förslag
inför halvtidsöversynen mot bakgrund av nya utmaningar
senast i januari 2005. Dessa övergripande förslag bör ta hänsyn till rapporten från den högnivågrupp som leds av Wim
Kok och till medlemsstaternas åsikter. Därvid skall även den
kommande översynen av strategin för hållbar utveckling beaktas. Europeiska rådet uppmanade rådet att behandla dessa
förslag i god tid och ser fram emot ytterligare konkreta bidrag
som syftar till ett framgångsrikt genomförande av Lissabonstrategin i alla dess dimensioner. (11/2004, 7)
Medlemsstaternas synpunkter och den hållbara utvecklingen
betonades som likvärdiga. Men i praktiken inskränkte sig Wim
Koks rapport till främjande av tillväxten och sysselsättningen.
Kommissionens vårrapport, som gavs ut i februari 2005, fokuserade även på dessa två teman.
En ny handlingsmodell
Utifrån vårrapporten inleddes en komplicerad beredningsprocess, då man på nytt bedömde den ekonomiska politikens,
sysselsättnings- och socialpolitikens (och i tillämpliga delar den
hållbara utvecklingspolitikens) relativa betydelse för Lissabonstrategin. Det viktigaste med tanke på socialpolitiken var att
kommissionens förslag var fokuserat på tillväxt och sysselsättning. Socialpolitiken granskades närmast med perspektiv på
främjandet av sysselsättningen. Denna omvärdering motivera136
DET SOCIALA EUROPA
des i kommissionsordförandens ståndpunkt med att globalt sett
är utmaningarna för Europeiska unionen – i ett vidare perspektiv den europeiska sociala modellen – förknippade uttryckligen
med tillväxten och sysselsättningen. Däremot är det sociala
skyddet och den hållbara utvecklingen internationellt sett på
en hög nivå. Reformförslaget innehöll ytterligare åtgärder för
att effektivera genomförandet av strategin och här poängterades
medlemsstaternas engagemang.
I mars 2005 uppdaterade Europeiska rådet Lissabonstrategin samt målsättningen och modellen för genomförandet av
den. Strategins kärna skall utgöras av tillväxten och sysselsättningen, men samtidigt framhöll man betydelsen av den sociala
dimensionen. Den sociala dimensionen fick dock en minskad
betydelse i strategins ”överbyggande struktur” jämfört med
tidigare. Den nya sociala handlingsplanen som fastställdes för
åren 2005–2010 koncentrerar sig mer på genomförandet av
befintliga mål än på nya initiativ. Det viktigaste av Europeiska
rådets initiativ är utredningen om hållbarheten i den finansiella
grunden för ”Den europeiska sociala modellen”, som skall vara
klar senhösten 2005.
För genomförandet av strategin uppgjordes en ny modell
för åren 2005–2007. Enligt den nya modellen gör kommissionen upp en strategirapport, och utifrån denna godkänner rådet
i sina olika konstellationer ”integrerade riktlinjer”, baserade på
de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken och den
europeiska sysselsättningsstrategin. På basis av dessa riktlinjer
skall medlemsstaterna sommaren och hösten 2005 utarbeta
”nationella reformprogram”. Om medlemsstaterna så vill kan de
utse en nationell koordinator (dvs. en Herr eller Fru Lissabon).
Samtidigt publicerar kommissionen sitt eget ”Lissabonprogram
på gemenskapsnivå” om åtgärder på gemenskapsnivå för att
främja tillväxt och sysselsättning. Utifrån de nationella reformprogrammen utarbetar kommissionen ett uppföljningsdokument, där den utvärderar genomförandet av de reformer som
föreslås i de nationella rapporterna. Denna rapport sammanDET SOCIALA EUROPA
137
ställs första gången hösten 2006. Till sist utvärderas effekterna
av den treåriga handlingsmodellen, och de nationella programmen och programmen på gemenskapsnivå förnyas. En eventuell
förnyad agenda tas i bruk 2008.
De integrerade riktlinjerna behandlar socialpolitiken ur ett
flertal ekonomiska och sysselsättningspolitiska perspektiv. Man
kan i själva verket på goda grunder hävda att socialpolitiken i
dessa riktlinjer har en starkare ställning än tidigare. Eftersom
Lissabonstrategin härmed fått en större socialpolitisk dimension, är det motiverat att social- och hälsovårdsministeriet i medlemsländerna och generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika behandling samt kommittén för socialt skydd
på EU-nivå aktivt deltar i genomförandet av Lissabonstrategin.
Processen för socialt skydd står efter reformen utanför Lissabonstrategin. Resultaten av den ”matas” (feed in) dock in i de
nationella reformprogrammen och programmen på gemenskapsnivå som uppgörs inom ramen för Lissabonstrategin.
Kommissionen skall i slutet av 2005 ge ett meddelande om samordningen av tidtabellerna för Lissabonstrategin och processen för socialt skydd, samt om mekanismerna för överföringen
av resultaten. I Finland är social- och hälsovårdsministeriet representerat i beredningen av det nationella reformprogrammet.
138
DET SOCIALA EUROPA
6. Framtiden för Europeiska unionens
socialpolitik
Man brukar säga att det aldrig är rätt tid för att forska i integrationen. Europeiska unionen och medlemsstaterna förändras
hela tiden, och därför är alla studier delvis föråldrade redan när
de kommer av trycket. Detta håller streck även nu, när vi skriver tidig vår 2005. I skrivande stund förbereder unionen bl.a.
budgetramen för 2006–2013, mellantidsrapporten om Lissabonstrategin och en ny socialpolitisk handlingsplan. Unionens
utvecklingspolitik är också i stöpsleven. En del av dessa projekt
slutförs (kanske) innan denna bok går i tryck, andra är fortfarande på förhandlingsbordet och vissa ser ut att skjutas fram
ända till Finlands ordförandeperiod (7–12/2006). På agendan
finns också folkomröstningarna om ratificeringen av Europeiska unionens konstitutionella fördrag, och det är i många fall
osäkert om konstitutionen blir godkänd. I folkomröstningarna
sammankopplas ofta på ett intrikat sätt aktuella nationella frågor med initiativ som kommissionen redan genomfört och
med de mången gång komplexa helheterna i förslaget till det
konstitutionella fördraget. Folkomröstningarna kommer att
överskugga all verksamhet inom unionen långt in på 2006. Å
andra sidan är unionens verksamhet inom socialpolitiken i rätt
stor utsträckning betingad av det som tidigare gjorts inom området. Framtida reformer kommer inte, såvitt man nu kan se, att
i någon högre grad påverka de stora linjerna som behandlats i
denna bok.
DET SOCIALA EUROPA
139
Därför är det möjligt att kort reflektera över vilka förändringar vi inom en nära framtid kan få se på de tre områden som
behandlas i denna bok. De tre mål som unionen ställer upp för
sig själv i förslaget till det nya konstitutionella fördraget kan tas
som utgångspunkt för bedömningen. Dessa lyder i artikel I-3 i
utkastet till det konstitutionella fördraget på följande sätt:
1. Unionen skall ha som mål att främja freden, sina värden
och folkens välfärd.
2. Unionen skall erbjuda sina medborgare ett område med
frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser samt en inre
marknad, där det råder fri och icke snedvriden konkurrens.
3. Unionen skall verka för en hållbar utveckling i Europa
som bygger på välavvägd ekonomisk tillväxt och på prisstabilitet, på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas,
samt på en hög miljöskyddsnivå och en bättre miljö. Den
skall främja vetenskapliga och tekniska framsteg.
Den skall bekämpa social utestängning och diskriminering
samt främja social rättvisa och socialt skydd, jämställdhet
mellan kvinnor och män, solidaritet mellan generationerna
och skydd av barns rättigheter.
Den skall främja ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt solidaritet mellan medlemsstaterna.
Den skall respektera rikedomen hos sin kulturella och språkliga mångfald och sörja för att det europeiska kulturarvet
skyddas och utvecklas.
4. I sina förbindelser med den övriga världen skall unionen
bekräfta och främja sina värderingar och intressen. Den skall
bidra till fred, säkerhet, hållbar utveckling av vår jord, solidaritet och ömsesidig respekt mellan folken, fri och rättvis
handel, utrotning av fattigdomen och skydd för de mänskliga
rättigheterna, särskilt barnens rättigheter, samt till strikt ef140
DET SOCIALA EUROPA
terlevnad och utveckling av internationell rätt, inklusive
respekt för principerna i Förenta nationernas stadga.
5. Unionen skall sträva mot sina mål med lämpliga medel,
beroende på de befogenheter som den tilldelas i konstitutionen.
Jämfört med Nicefördraget är dessa nya mål klart ”mer socialpolitiska”. Som vi säger i inledningen till boken genomgår unionen
en förändringsprocess från ett uppbyggnadsprojekt för den inre
marknaden till ett projekt där den europeiska sociala modellen
förnyas, där man avser att samordna målen för den ekonomiska
politiken, sysselsättnings-, social- och miljöpolitiken. Den viktigaste målsättningen i detta hänseende är den tredje punkten i
den ovan citerade målartikeln, där formuleringen ”på en social
marknadsekonomi med hög konkurrenskraft” strävar efter att
förena målen för socialpolitiken och den ekonomiska politiken.
Trots att unionen både enligt gemenskapsfördraget och enligt
det framtida konstitutionella fördraget skall bedriva sin ekonomiska och monetära politik ”enligt principen om en öppen
marknadsekonomi med fri konkurrens” (artikel III-177), måste
den ovan nämnda målartikeln beaktas när man bedömer den
relativa betydelsen av olika mål och politikområden.
Socialpolitisk befogenhet –
mot ett Europa med många dimensioner
Att EU utvidgats till en union med 25 medlemsländer har betytt
stora utmaningar för socialpolitiken som grundar sig på gemenskapsmetoden. De institutionella skillnaderna mellan medlemsländernas socialpolitiska system i förening med medlemsländernas skillnader i levnadsstandard och i politiska kulturer
begränsar i väsentlig grad användningen av befogenheten inom
socialpolitiken. Det kommer att vara svårt att uppnå kvalificerad
majoritet. En del av de nya medlemsstaterna har valt en (i Irland
DET SOCIALA EUROPA
141
redan prövad) tillväxt- och sysselsättningsstrategi, som snarare
är baserad på låga arbetskraftskostnader och arbetslivsnormer
än på heltäckande sociala trygghetssystem och vedertagna arbetslivsförhållanden. En öppen inställning till kommissionens
initiativ på detta område ligger inte precis i dessa länders intressen. Å andra sidan har ett flertal medlemsländer förbundit sig
till en hög nivå på det sociala skyddet och försöker arbeta för
detta också inom Europeiska unionen.
Rumänien och Bulgarien kommer att ansluta sig till unionen 2007. Samtidigt är förhandlingarna med Kroatien på god
väg. Den interna splittringen inom unionen kommer att öka
och intressena blir allt mer mångfacetterade. På grund av dessa
spänningar är det på lång sikt tänkbart att man i framtiden
kommer att utnyttja möjligheten till ett fördjupat samarbete
inom social- och hälsovårdspolitiken, vilket gemenskapsfördragets artikel 11 ger möjlighet till. I förslaget till det konstitutionella fördraget har denna artikel fått nummer I-44. Den lyder
på följande sätt:
1. De medlemsstater som önskar upprätta ett fördjupat
samarbete sinsemellan inom ramen för unionens icke
exklusiva befogenheter kan utnyttja dess institutioner och
utöva dessa befogenheter genom att tillämpa relevanta
bestämmelser i konstitutionen inom de gränser och på de
villkor som fastställts i denna artikel och i artiklarna III416–III-423.
De fördjupade samarbetena skall syfta till att främja unionens mål, skydda dess intressen och stärka dess integrationsprocess. Samtliga medlemsstater skall när som helst kunna
delta i samarbetet i enlighet med artikel III-418.
2. Det europeiska beslutet om bemyndigande av ett fördjupat samarbete skall antas av rådet som en sista utväg, om
det fastställer att de mål som eftersträvas genom samarbetet
inte kan uppnås inom rimlig tid av hela unionen och för142
DET SOCIALA EUROPA
utsatt att minst en tredjedel av medlemsstaterna deltar i
samarbetet. Rådet skall besluta i enlighet med förfarandet i
artikel III-419.
3. Alla rådsmedlemmar får delta i rådets överläggningar,
men endast de rådsmedlemmar som företräder medlemsstater som deltar i ett fördjupat samarbete får delta i omröstningen.
Endast rösterna från de deltagande medlemsstaternas företrädare krävs för enhällighet.
Social- och hälsovårdspolitiken hör till de områden som artikeln kan tillämpas på. Ett dylikt förfarande tillämpades såsom
tidigare beskrivits då Storbritannien avhöll sig från samarbete i
socialpolitiska frågor före 1997.
Å andra sidan kan det också visa sig vara rätt besvärligt att
genomföra förordningar och direktiv (de kommande europeiska
lagarna och ramlagarna) i synnerhet i de länder där införandet
av EU:s regelverk har uppfattats mer som att skriva lagar än att
verkligen genomföra regelverket. Några medlemsländer har till
exempel nyligen haft svårigheter med att genomföra direktivet
mot diskriminering.
Ett område där det framöver kan ske betydande socialpolitiska reformer är unionens yttre förbindelser, till de delar som
de har betydelse för social- och hälsovårdspolitiken. I den här
boken har vi begränsat oss endast till unionens interna befogenhetsområden. Men det finns ett flertal områden inom unionens
yttre förbindelser som är av socialpolitisk betydelse. Sådana är
t.ex. sammankopplingen av handelspolitiken med genomförandet av internationella arbetsnormer och politiken för en hållbar
utveckling.
Inom den egentliga utvecklingspolitiken pågår dessutom
en intressant övergång till ett budgetbaserat stöd, vilket i sin tur
kopplas ihop med gemensamt överenskomna utvecklingsmål.
DET SOCIALA EUROPA
143
I många fall flyttar denna nya approach på utvecklingspolitiken tyngdpunkten från projekt till att utveckla institutionella
mönster för politiken. Denna nya strategiska ram öppnar en
möjlighet för nya samarbetsmodeller dels i medlemsländerna
mellan utrikes- och socialministerierna och dels i unionen mellan generaldirektoratet för sysselsättning, socialpolitik och lika
möjligheter och de generaldirektorat som svarar för de yttre
förbindelserna. På global nivå ger de samtidigt en möjlighet att
effektivera samarbetet mellan regionala grupperingar.
Den inre marknaden och den sociala tryggheten –
hot och möjligheter
Vid sammanjämkningen av den inre marknaden och den sociala tryggheten har man under senare år utgått från den inre
marknaden. Europeiska gemenskapernas domstol har i sin
rättspraxis i flera fall klargjort balansen mellan den sociala
trygghet som anknyter till den fria rörligheten för tjänster och
varor och den som hör till den nationella befogenheten. Även
om domstolen i de flesta fall i sina beslut har gynnat genomförandet av den inre marknaden, har den också ställt upp gränser
för marknaden och konkurrenslagstiftningen.
Samtidigt har frågan om de allmännyttiga tjänsterna
aktualiserats inom unionen. (Förslaget att ändra den rättsliga
grunden i anslutning till detta tema har behandlats i ett tidigare
avsnitt). Detta begrepp definierar gränssnittet mellan ”solidariteten” och marknaden i unionen genom att framhäva betydelsen
av ”funktioner” som olika organisationer utövar. Avsikten är att
avgränsa hur den inre marknaden och regelverket om konkurrensen kan tillämpas i frågor som enligt medlemsstaternas uppfattning mer har att göra med den sociala tryggheten och det
solidariska ansvaret än med marknaden. Utgångspunkten är att
ingen strukturell sektor – kommunerna, staten eller den tredje
sektorn – hör till det allmännyttiga. I varje enskilt fall skall man
skilt bedöma verksamhetens mål och de för- och nackdelar som
144
DET SOCIALA EUROPA
en utestängning av konkurrensen har för folkhälsan, samhällsfreden, de sociala målen osv. I sin nuvarande form och enligt
dagens rättspraxis skyddar begreppet allmännytta förutom den
sociala tryggheten också monopol som Penningautomatföreningen, Veikkaus och Alko.
Den avgörande strategin med tanke på samstämmigheten
mellan den inre marknaden och den sociala tryggheten finns i
det kommande konstitutionella fördragets del tre. I början av
denna del uppräknas en mängd frågor som skall beaktas i all
politik inom unionen. Tidigare skulle bl.a. en hållbar utveckling
och jämställdhet mellan könen konsekvent beaktas i all politik.
I förslaget till det konstitutionella fördraget har man lagt till socialpolitiken. I ifrågavarande artikel III-117, som redan tidigare
presenterats, uttrycks detta så här:
Vid fastställandet och genomförandet av den politik och den
verksamhet som avses i denna del skall unionen beakta de
krav som är förknippade med främjandet av hög sysselsättning, garantier för ett fullgott socialt skydd, kampen mot
social utestängning samt en hög utbildningsnivå och en hög
hälsoskyddsnivå för människor.
Det återstår att se hur denna nya strategi kommer att påverka
tillämpningen av regelverket om den inre marknaden och
konkurrensen inom social- och hälsovårdspolitiken. Strategins
faktiska betydelse avgörs i sista hand av Europeiska gemenskapernas domstols kumulativa rättspraxis. Hittills finns det
inga bevis på att de övergripande målen gällande jämställdhet
och en hållbar utveckling skulle ha haft någon större betydelse
för utformningen av regelverket om den inre marknaden och
konkurrensen. I princip kan de ha en avgörande betydelse vid
olika avgöranden. Strategin syftar i alla fall uttryckligen till att
förstärka medlemsstaternas förmåga att planera sin social- och
hälsovårdspolitik och organisera den såsom de vill, och till att
styra unionens verksamhet mot en mer helhetsbetonad granskDET SOCIALA EUROPA
145
ning och konsekvensanalys av de olika politikområdena.
Processen för socialt skydd –
en potentiell möjlighet
Utifrån vad som ovan sagts är processen för socialt skydd det
delområde inom Europeiska unionens socialpolitik som troligast kommer att främja ett större engagemang än tidigare i den
europeiska sociala modellen och i heltäckande välfärdsstater.
Förslaget till konstitutionellt fördrag innehåller en rättslig
grund för Lissabonstrategin. Texten i artikel I-15 som behandlar
ämnet lyder på följande sätt:
Samordning av den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken
1. Medlemsstaterna skall samordna sin ekonomiska politik
inom unionen. Ministerrådet skall anta åtgärder i detta
syfte, särskilt de allmänna riktlinjerna för denna politik.
Särskilda bestämmelser skall tillämpas på de medlemsstater
som har euron som valuta.
2. Unionen skall vidta åtgärder för att säkerställa samordningen av medlemsstaternas sysselsättningspolitik, särskilt
genom att ange riktlinjer för denna politik.
3. Unionen får ta initiativ för att säkerställa samordningen
av medlemsstaternas socialpolitik.
Den öppna samordningsmetoden nämns inte som sådan i förslaget till konstitutionellt fördrag som ett av unionens arbetsredskap. Men ett instrument liknande denna metod omnämns
dock såväl i artiklarna om socialpolitiken som om folkhälsan.
Till exempel i artikel III-213, som anknyter till socialpolitiken.
I detta syfte skall kommissionen i nära kontakt med med146
DET SOCIALA EUROPA
lemsstaterna företa utredningar, avge yttranden och organisera samråd både om problem som uppstår på det nationella
planet och problem som berör internationella organisationer, särskilt genom initiativ med syftet att ange riktlinjer
och indikatorer, organisera utbytet av bästa metoder och
utforma de delar som behövs för periodisk övervakning och
utvärdering. Europaparlamentet skall informeras fullt ut.
Metoden för den öppna samordningen ingår i den del som utmärkts med fet stil. Artiklarna I-15:s och III-213:s faktiska betydelse beror i hög grad på två saker. För det första är det viktigt
att processen för socialt skydd anpassas till processerna för den
ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken, vilka redan
nu behandlar socialpolitiska frågor, så att de synpunkter som
dessa processer för fram kan ”balanseras” med socialpolitiska
infallsvinklar. Detta förutsätter förutom att strategierna beaktas simultant också ett systematiskt samarbete mellan de olika
kommittéerna för att utarbeta och genomföra målen. För det
andra måste medlemsländerna kunna omfatta varandras bästa
metoder som en del av sin egen politik. Under senare år har det
investerats stora summor i utvecklingen av inlärningsprocessen. Åtgärdsprogrammet Progress, vilket som bäst utarbetas
och som behandlar sysselsättning, jämställdhet, diskriminering,
socialpolitik och utstötning, erbjuder när det genomförs en betydande finansiering för denna process. (Dess slutliga budget är
beroende av förhandlingarna 2005–2006 om unionens finansiering). Oklart är hur de riktlinjer och resultat som framkommit
i undersökningar och utredningar kan integreras i medlemsstaternas politikprogram.
Europeisk social trygghet –
ett villkor för nationell social trygghet?
I sista hand bygger Europeiska unionens socialpolitik både på
strategier på EU-nivå och på val som medlemsstaterna gör. SoDET SOCIALA EUROPA
147
cialpolitiken europeiseras som en dialog mellan dessa två processer. Framöver måste socialpolitiken granskas allt mer inom
en europeisk ram. Finlands socialpolitik är alltså ”EU-Finlands
socialpolitik”. Hur europeiseringen påverkar den finländska
socialpolitiken beror således i mångt och mycket på vilka strategiska beslut Finland fattar.
Hittills har Finland inte föregripit utvecklingen inom detta
område i någon större grad. Detta har också riksdagens socialoch hälsovårdsutskott nyligen uppmärksammat i sitt utlåtande
om unionens socialpolitiska åtgärdsprogram:
Utskottet anser att Finland borde understryka social- och
hälsovårdspolitiken när unionsåtgärder bereds. Enligt utredning till utskottet påverkas regeringens ståndpunkter såväl
innehållsligt som kvalitativt rätt så ofta av att beredningen i
regeringen sker med hänsyn till att ärendet brådskar. Tidtabellen begränsar också möjligheterna att höra olika grupper
under beredningen. Utskottet finner det viktigt att regeringen försöker påverka tidtabellerna för att det ska vara möjligt
att sätta sig in i frågorna innan nationella ståndpunkter
utformas. (ShUU 5/2005)
Denna ståndpunkt innebär en förändring jämfört med
riksdagens social- och hälsovårdsutskotts tidigare inställning,
som präglats av återhållsamhet.
Allt oftare framförs på olika håll att ett starkt socialt Europa är ett villkor för en nationell socialpolitik. Med hjälp av den
skapar och upprätthåller man rörelsefriheten för en nationell
socialpolitik. För det andra hör man också allt oftare att processerna som anknyter till europeiseringen skall utnyttjas maximalt
vid planeringen av den nationella politiken. För det tredje har
forskning med anknytning till europeiseringen ökat betydligt på
sistone, och finländarnas ”förståelse” för dessa frågor håller på
att öka betydligt. Detta möjliggör en politik baserad på en bättre
faktagrund än tidigare. På det hela taget främjar dessa faktorer
ett aktivare deltagande i de europeiska processerna och ett mer
148
DET SOCIALA EUROPA
Litteratur
Även i Finland har det skrivits ganska mycket om Europeiska unionens sociala dimension. De monografier som finns uppräknade nedan
har rätt omfattande källhänvisningar som hjälper läsaren att få tag på
material för fortsatta studier. Några helt uppdaterade verk finns inte
för närvarande, eftersom forskarna väntar på verkställigheten av konstitutionen, vilken som bäst är föremål för ratificering. Inom vissa områden, bland annat unionens utvecklingspolitik och invandrarpolitik,
har det hittills forskats ganska lite.
Tidskriften Yhteiskuntapolitiikka, som ges ut av Forsknings- och
utvecklingscentralen för social- och hälsovården (Stakes), och Sosiaalipolittiinen yhdistys tidskrift Janus publicerar regelbundet vetenskapliga artiklar som genomgått kollegial utvärdering om Europeiska
unionens sociala dimension. Olika slag av lärdomsprov och avhandlingar är även under arbete inom social- och samhällspolitik, ekonomi,
politik (politologi), förvaltningsvetenskaper och sociologi.
Kari, Matti: Sosiaalinen Eurooppa ja Suomi - EU:n sosiaalipolitiikka
Suomen näkökulmasta. Atena/Sitra, Juva 1997.
Kari, Matti & Johannes Pakaslahti: EU-Suomen sosiaaliturvajärjestelmä. Suomen vakuutusalan koulutus ja kustannus Oy, Helsinki 2003.
Kari, Matti & Julia Kiuru & Reino Kontiokorpi & Seija Lehtonen &
Timo Hakala: Suomen työeläkejärjestelmä EU:ssa. Suomen vakuutusalan koulutus ja kustannus Oy, Helsinki 2004.
Nieminen, Liisa: Eurooppalainen sosiaalioikeus. Lakimiesliiton
kustannus, Helsinki 1998.
Pakaslahti, Johannes: Euroopan sosiaalisen mallin aineksia. Gaudeamus, Helsinki 2001.
Raunio, Tapio & Matti Wiberg (toim.): EU ja Suomi – Unionijäsenyyden vaikutukset suomalaiseen yhteiskuntaan. Edita, Helsinki 2000.
DET SOCIALA EUROPA
149
Raunio, Tapio & Juho Saari (toim.): Eurooppalaistuminen – Suomen
sopeutuminen Euroopan integraatioon, 1995-2005. Gaudemus, Helsinki 2006 [utges inom kort].
Saari, Juho (toim.) Euroopan sosiaalinen malli, Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto, Helsinki 2002.
Saari, Juho: Uusi aikakausi – Yhdentyvä Eurooppa ja sosiaalipolitiikka. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto, Helsinki 2003.
De viktigaste webbplatserna
På följande webbplatser finns ytterligare information om den europeiska integrationen och dess sociala dimension.
Kommissionens webbsidor:
http://europa.eu.int/index_sv.htm
Kommissionens handlingar:
http://europa.eu.int/eur-lex/sv/search/search_dpi.html
http://europa.eu.int/eur-lex/lex/sv/prep/index.htm
Konventets handlingar:
http://european-convention.eu.int/bienvenue.asp?lang=SV
Rådets webbsidor:
http://ue.eu.int/sv/summ.htm
Europeiska fonden för förbättringen av levnads- och arbetsvillkor
http://www.eurofound.eu.int/
Aktuell information om Europeiska unionens sociala dimension finns
också på nätverket eusos webbplats: http://www.stakes.info/euso/.
150
DET SOCIALA EUROPA
EUROOPPA-TIEDOTUS
EUROPAINFORMATIONEN